转移支付制度是分税制的重要组成部分，规范化的分税制能够通过财政转移支付实现各地区有均等的提供公共产品的能力。由于我国分税制实行“基数返还（以1993年为基数），超收分成”的政策，而1993年各地财政收入人为超常规的增长，致使以后年度财政收入增长速度大打折扣，从而使得税收返还数额占转移支付的比例非常高；尽管在1995年采取补救措施，推出“过渡时期转移支付办法”，无奈资金有限（1995年约为20亿元，1996年约为34亿元，但也仅占中央财政支出的0.5％左右，占转移支付支出总额的1.8％），与实际转移支付需求相差悬殊，结果作用甚微。纵向转移支付的目标落空，横向财政资金的转移制度没有建立，这就大大弱化了财政应有的缩小地区间差距的功能。

　　（四）财政资金管理体制和机制不健全。

　　我们往往对税务部门重其取得收入多寡而忽视取得收入的成本，忽视对财政资金的追踪问效。于是，在收入上，征收成本高，效率低下；在支出上，资金上拨后即失去了监督，收入的接受者只有对资金使用的权利而不必承担相应的责任，结果财政资金支出的方向、结构失去了控制，大量的重复投入与无效投入并存，浪费严重。另外资金下拔环节较多，资金被截流、挤占、挪用现象严重，也极易滋生腐败。

　　财政资金管理体制和机制不健全还表现在转移支付资金上。我国现行转移支付形式除了专项补助外，其他都是无条件财政转移支付，中央政府对如何使用转移支付资金没有明确的规定，其使用权完全掌握在地方政府手中。这样，地方政府处于简单的收入接受者的地位，在资金的使用上往往不关心支出的方向、数量和效率，无效投入和浪费严重。同时，中央政府也无法实现通过转移支付制度实施国家产业政策和调节地方政府支出行为的目的。

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　　三、完善分税制的对策建议

　　我国1994年税制改革已经过去九年，在这九年里，我国经济发展已经取得了举世瞩目的巨大成就，经济体制改革也取得了突破性进展，我国要在2010年建立比较完善的社会主义市场经济体制，我国经济形势的发展迫切要求税收制度在我国经济发展和经济体制改革深入的过程中发挥更大的作用，分税制的完善势在必行。针对以上税权划分不明晰、收入划分不规范、转移支付不完善、管理体制不健全四个问题，我提出四个对策建议：明晰地上税权、合理划分收入、完善转移支付、加强资金管理，论述如下：

　　（一）转变政府职能，在此基础上，明晰各级政府的事权，完善地方税权。

　　这一方面总的原则是首先确定事权，根据事权定支出，根据支出确定各级政府应得的收入。显然，事权的划分是最重要的，是财权划分的基础。只有事权与财权相一致、相适应，政府履行职能才有物质保证。而事权的划分与政府的职能紧密相联。因此，完善分税制，一是转变政府职能，明确政府与市场的职能。将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务，那些本来可由市场机制去解决的问题，逐步从财政的供给范围中剥离出去，并以此为依据重新界定国家财政的支出范围。二是从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来；然后根据财权与事权相统一的原则，确定各级政府的支出，合理划分中央与地方税权。

　　税权划分上，我们可以借鉴一些发达国家（如美国、加拿大、法国、德国、日本）的经验。这些发达国家的税权划分有三个共性：第一，税收权限的划分类型主要包括分散型、集中型和适度集中相对分散型。税权分散型主要存在于典型的联邦制国家（如美国、加拿大）；税权集中型大致分布在单一制国家（如法国）；而适度集中相对分散型，则既存在于联邦制国家（如德国），也分布在某些单一制国家（如日本）。第二，中央税权的主导性与适当赋予地方税权相结合。无论强调税权集中，还是强调税权分散，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡。第三，税权划分的规范性和科学性相结合。各国严密、健全的法律体系，是维持税权划分顺利进行的有力保障。同时，各国税权划分的形式、结构等也不是一成不变的，而是按照一定的条件进行调整，使税权划分的法制化和弹性化有机的结合。世界上实行分税制的国家有一个显著的特点，就是把各级政府的财权和事权在宪法或相关法律中规定得清清楚楚。中央与地方关系呈现出由分散走向中央高度集中，再由中央高度集中走向适度地方分权的发展轨迹，当今世界各国有的已经走过了这一历程，有的正向这一方向发展。我国的分税制体系亟需完善，但其改革还要立足我国的具体国情，走符合自身发展的道路。

　　1、通过法律制度来规定地方税权。市场经济是法制化经济，有效的政府间财政关系的正常运转必须有健全的法律作保证。当前，我国的税法存在着立法档次低、税收立法权行政化的趋势，针对我国税收法律体系特别是地方税收法律体系有待完善的现状，我们必须加快立法进程，建立以《税收基本法》为统帅和指导的结构合理、层次分明、相互协调、便于操作的地方税收法律体系。

　　2、赋予地方一定的税收立法权。当前我国正处于向市场化目标迈进的关键时期，从税收方面创造公平竞争的市场环境十分必要。要充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用税收调控经济的能力，使地方经济随税收收入的增长而持续增长，地方政府要有适当的税收立法权。我国可按“大权集中，小权分散”的税收划分模式，以既要体现全局利益的统一性，又要在统一指导下兼顾局部利益的灵活性为原则，赋予地方税收立法权。具体地讲，国家税收（包括地方税的基本政策及其重要法规）必须由中央制订。地方的税收立法权应包括：（1）在国家规定的范围内，地方可选择或调整某些地方税收的税率；（2）在地方管辖区域内的地方税种，立法权归地方，地方决定其税基，税率、减免、开停征及征收管理等事宜；（3）在一定法律范围内，经中央批准后，地方可因地制宜地对具有区域性特点的税源开征新的地方税种；（4）对某些地方小税，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限；（5）地方税收立法权限只能集中在省、直辖市和民族自治区级政府，不能再向下级分散。

　　3、渐进过渡，逐步下放地方税收立法权。经过多年的改革，我国的分税制已初步建立，并确定了公共财政的发展模式。公共财政要求每级政府至少掌握一种税基以支持本级公共支出的需要。可以说，地方税收立法权的下放已成为一种必然的趋势。在各项法律法规逐步建立和完善、各级政府行为日趋成熟的条件下，下放一定的地方税收立法权并不会导致税收秩序的混乱。但应当看到，我国的市场经济体系还很不完善，不可能实行像美国那样彻底的分税制。同时，在经济转轨时期，法律、政策的完善程度及工作人员素质等方面存在诸多制约因素，中央政府的宏观调控作用绝对不能削弱。因此，给予地方税收立法权的过程不可操之过急，可以区别不同的税种，在明确中央与地方税权的基础上逐步适当下放。适当下放部分税权，最终把中央与地方政府的分配关系纳入法制化的轨道。这是分税制财政体制正常运行不可缺少的重要前提。

　　（二）完善税制，合理划分收人。

在收入的划分上，除了要考虑中央的宏观调控外，还应考虑满足地方政府行使职能的需要，更重要的是要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。因此，应在完善现行税制的基础上重新合理划分收入：统一内&#2280