Different Historical Roads: Evolutions of Two kinds of Government Economic Functions

--A comparative study of government economic functions between China and the Western countries

【Abstract】 The evolution of government economic function in Modern China was different from the Western countries in three aspects. First, the start-points were different: China was a centralized state in Feudal society, while the Western countries were states of capitalist market economy. Second, their positions were different: China was a semi-colonization country, and the Western countries were colonist countries Third, they were in different stages of economic developments: China was still a developing country with behindhand economy, while the Western countries had been advanced industrialized countries. These factors have resulted in the great differences of government economic functions between China and the Western countries after 1949. Since 1978, the government economic function has changed fundamentally in China. China has established the market economic base and has set up the goal of transformation.

【Keywords】 government economic function / industrialization / catching-up strategy

【摘 要】 中国近代政府经济职能的演进与欧美相比，一是起点不同：一个是资本主义市场经济国家，一个是封建主义中央集权国家；二是处境不同：一个是先发国家，处于殖民者地位，一个是后发国家，处于被殖民地化地位；三是经济发展阶段的不同：一个已经成为发达的工业化国家，一个还处于发展中的经济落后国家。因此导致了1949年以后政府经济职能的巨大差异。1978年以后，中国政府经济职能的转变发生了根本性的变革，中国已经建立了市场经济基础，并且明确了转变的目标和方式。

【关键词】 政府经济职能 工业化 赶超战略

政府经济职能转变实际上始终是中国经济体制改革的重要内容，只是在中国加入WTO后凸显出来，成为最近几年的热点问题。政府应该和如何在经济发展中发挥作用，长期以来就是人们关注的问题。在发达国家，主要是关于如何纠正“市场失灵”和“政府失灵”的问题；而在发展中国家，则是如何在经济发展中发挥作用的问题。世界银行在发展报告中指出：“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”但是，“有效的政府包括哪些内容，这在不同的国家及不同的发展阶段相差极大。比如说，在荷兰或新西兰有效的作法，在尼泊尔就未必如此。即便处于同等收入水平的国家，在国家大小、民族构成、文化和政治体制上的差异也使得各个国家各不相同。” [1]

应该说，经过25年的改革开放，随着“西学东渐”和中国对自己的经验总结，我们已经从理论上解决了中国政府经济职能转变的理论问题和方向问题，但是在界定中国“有效政府”的内涵和如何实现这种转变，仍然有不少问题有待解决。本文试图政府经济职能演变的历史角度，分析中国与欧美发达国家各自演变过程中的差异，以期寻找出中国政府经济职能演变的条件和规律。

一、欧美经济发展历程和政府经济职能的演变

欧美的政府经济职能演变，是否具有典型性，这里不去讨论，但是欧美作为今天发达的市场经济国家，则是不容置疑的。在今天，欧美国家所产生的有关政府经济职能的经济学理论对中国大陆的巨大影响，也是有目共睹的，因此，拿欧美政府经济职能演变的历史作为中国演变的参照物，找出异同，显然是有益的。

最早走上资本主义工业文明道路的西欧，其历程说明，工业化之路是从市场化开始的，即先有市场革命，才有工业革命。市场革命(或称之为制度创新)相对于工业革命来说，更是一个缓慢渐进的过程。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》的“交往与生产力”一节中详细论述了封建经济向资本主义经济的过渡：它始于16世纪脱离行会约束的“特殊的商人阶级”的出现，造成城市间生产的分工，从而工场手工业兴起。随之竞争使商业政治化，诸如殖民主义、保护贸易、民族国家形成以至英、法革命和海上战争到18世纪晚期，世界市场的巨大需求产生了机器大工业，同时英、法等国已具备了自由贸易的条件，过渡完成。《共产党宣言》中说得更为简洁：“以前那种封建的或行会的工业经营方式已经不能满足随着新市场的出现而增加的需求了，工场手工业代替了这种经营方式”；“市场总是在扩大，需求总是在增加，甚至工场手工业也不能再满足需要了，于是，蒸汽和机器引起了工业生产的革命”。 [2]

工业革命反过来又为市场化提供了更加有力的物质武器，使这些先行工业化国家可以打破国界，去征服世界，实现市场的全球化，从而大大扩展了市场的空间。于是，工业化和市场化相互推进推动，加速了欧美资本主义经济的发展。而民主化则是在上述市场化和工业化已经进展到相当程度的国家，才能够得取得重大进展。

在西欧市场化和工业革命过程中，特别值得注意的是政府的作用。西欧的市场化和工业化实际上是资本主义经济的产生、发展和完全取代封建经济的过程。资本主义生产方式的萌芽，最早出现于14、15世纪地中海沿岸的一些城市，但是由于这些城邦经济没有强大的国家作后盾，不能为资本主义生产方式的发展提供原始积累和开拓市场，因此这些地方也就失去了最早开始工业化的历史契机。最早确立资本主义生产方式并开展工业化的国家是英国，这并不是偶然的。16世纪的“圈地运动”和打败西班牙的无敌舰队，为英国的资本原始积累开辟了道路；而17世纪的资产阶级革命和打败号称“海上马车夫”的荷兰，则为工业化提供了制度和物质保障（资金、市场）。正是在此基础上，英国率先实现了工业化。从英国的工业化来看，虽然工业化是以私营企业为主要形式进行的，并且就国内经济运行来看，基本上是市场调节，政府直接干预较少。但是，政府在经济发展中却发挥了两种如下重要作用：一是在国内通过立法和强制的手段，为资本主义经济的运行和发展提供了制度保障；二是通过武力向海外扩张和掠夺，为本国资本主义经济的发展提供了丰富资源和广大市场。没有上述两种政府的作用，英、法、德、甚至美国等资本主义国家的市场化和工业化是不可能实现的。即便是一直信奉“管的最少的政府是最好的”美国，政府也直接帮助建设了第一条电报线路（19世纪40年代的华盛顿至巴尔的摩电报线路）；帮助进行农业研究与技术的推广（1863年《莫里尔法案》开始的联邦政府支持的农业研究与技术推广计划）。

实际上，即使在实现工业化以后，西方资本主义国家政府仍然在为抢占殖民地和世界市场而角力，列宁将19世纪末至20世纪初说成是世界进入帝国主义时代，比较形象地反映了这些国家的政府致力于对外扩张或保护其在世界范围的既得利益。

自由放任的市场经济以其较高的经济效率急剧地增加了欧美国家的资本和财富，并使这些国家率先实现了工业化。但是，自由的市场经济体制并不是完美无缺的，它在成功地促进国民经济迅速增长的同时，同时也带来了许多问题，仅就国内来说，一是因收入差距过大引发的需求不足和周期性的经济危机，以及由此引发的大量人口失业和贫困；二是市场垄断和“外部化”问题；三是不能有效提供公共产品问题。此外还有国际收支平衡问题、市场调节滞后和代价过高问题、生产者与消费者信息不对称问题，等等。在对外方面，率先实现工业化的帝国主义列强，为了争夺世界资源和市场，转移国内矛盾，还引发了两次世界大战，从而导致了战后世界政治格局的变化（社会主义阵营的产生和众多殖民地的独立）。

战后，随着世界格局的变化和国内经济的调整发展，政治民主化和社会福利化有了较大进展，随之而来的宏观经济管理和国民收入二次分配，都要求扩大政府的经济职能。欧美资本主义国家政府经济职能的演变，基本上就是在这种大的政治和经济背景下进行的。从1960年到1995年的35年间，工业国的政府规模在原有的基础上扩大了一倍。[3]

二、欧美有关政府经济职能理念的演变

与欧美国家上述市场化、工业化以及民主化相对应的，是关于政府经济职能理念的演变。

在十五世纪，随着封建庄园经济的解体，和市场的扩张，社会总需求急剧增长，由此也要求社会生产必须相应地增长。但是，生产的增长除了取决于已经解决的劳动力和土地的供给外，还取决于资本的供给，正是资本供给短缺导致了欧洲市场经济发展初期“重商主义”的崛起。

资本最初总是以货币形式出现的，因此对资本要素的追求必然导致对货币的追求，而市场的发展也增加了对货币的需求，这对那些缺乏金银矿山的欧洲国家来说，只能经由贸易顺差而输入金银硬通货。从这个需求出发，“重金”和“贸易出超”成为重商主义经济理论的两大支柱。

为了实现贸易出超，以达到积累货币资本和增加货币供给目的，几乎所有的重商主义者都倾向于政府管制。政府权力（或者说政府的经济职能）主要体现在两个方面：一是对内建立和保护新生的市场经济新秩序；二是对外保护本国利益，扩大国外市场，实现“贸易出超”，以增加金银输入和国内货币（资本）的供给。

到18世纪中叶，随着欧美现代民族国家形成和市场经济日趋成熟，也随着资本原始积累的基本完成，关于政府作用的观念随之发生了巨大的变化，这就是以亚当·斯密为代表的“自由主义”的产生。

亚当·斯密从两个方面论述了政府对经济实行“自由放任”政策的必要性：一是“看不见的手”（市场）可以自发调节，实现资源配置的最优化；二是在对外贸易方面，以“比较成本”法则论证了自由贸易的必要性。政府只要扮演好“守夜人”的角色就可以了。以斯密为代表的自由主义经济学家的思想，很快为上升中的资产阶级所接受，形成了以自由企业为基础、以价格和竞争为运行机制、以各个经济主体追求各自的利益最大化为动力源泉，从而实现国家富强的理念，在这种理念下，对于政府的经济职能，自然要从重商主义时代的加强政府管制转变为严格限制政府干预。但是，实际上，在对外贸易方面，由于真正自由贸易的世界市场并没有形成，“比较成本”并不能打开许多国家的大门，因此政府仍然在对外经济扩张中扮演了重要的角色。

当然，在亚当·斯密的政府只需要充当“守夜人”观念盛行的时候，汉密尔顿、李斯特、亚当斯等，也提出了政府应该干预经济的主张，特别是李斯特提出后发国家应该通过国家干预，如实行贸易保护政策来加快经济发展。李斯特的思想反映了德国等后起的带有封建性集权资本主义国家希望通过政府干预来实现赶超的愿望。

如前所述，从19世纪中期欧洲完成工业革命到第一次世界大战结束的70多年里，自由放任的市场经济暴露出许多弊病，其繁荣和发展是建立在对世界其他地区侵略和压迫基础之上的，并引发了不间断的帝国主义国家之间、帝国主义与殖民地、半殖民地人民之间的战争。在这个阶段，除诞生了各种各样的批判资本主义的社会主义思想流派（其中马克思列宁主义成为主流），他们对资本主义经济的“无政府状态”加以严厉抨击外，以承认现有制度为前提的英国剑桥学派的庇古也从社会福利最大化的角度，提出了市场的局限和国家干预的必要性。

总之，自由放任的市场经济的弱点和缺陷，在1929年的世界性经济大危机中充分暴露，从而为凯恩斯主义的兴起提供了条件。凯恩斯主义的根本特点，就是针对自由主义经济思想，提出了国家干预经济的必要性，他论证了市场经济不能自动解决需求不足，提出必须通过政府的干预来扩大需求，从而增加就业和保证经济的增长。

以1930年的美国“罗斯福新政”为标志，经由战时管制，到战后资本主义发达国家纷纷奉行凯恩斯主义，到50-60年代先后走上了“福利国家”的发展道路，政府的经济职能不断扩大。

但是，自70年代以来，以福利国家出现的国家干预主义经济表现出并不比只有市场经济更有效率，因为在解决社会问题和合理配置资源方面，政府并不比市场机制更有效率。“政府失灵”的现象处处可见。例如政府官员的“经济人”行为，政府中官僚主义的低效率问题，政府权力自发地对市场的排斥问题等等。随着西方许多经济学家对“政府失灵”的揭露与批判，凯恩斯主义日益失去其战后形成的主导地位，以限制政府干预的新自由主义经济思想则不断上升。正当二者各持一端，争持不下的时候，欧美国家却在80-90年代静悄悄地进行着一场观念和经济体制的重大变革，那就是探索综合自由市场经济与政府干预的优点，同时避免“市场失灵”和“政府失灵”。

三、近代中国政府经济职能的演变

中国的情况与近代以来的欧美就根本不同了。首先，中国进入以资本主义工业化为特征的近代，是以鸦片战争为开端的，即是在资本主义工业文明国家打败了高度发达的农业文明大国后，中国才开始了资本主义化的过程的。因此，近代中国政府经济职能的起点，不是资本主义性质的政府，而是一个有着悠久历史传统、高度集权的、成熟的政府（有着庞大的相互制衡的官僚体系和一整套选拔、任免、监察制度）；第二，中国开始资本主义化的过程，也是一个被侵略和压迫的过程，“亡国灭种”的危险和几乎不间断的战争，时时提醒中国需要一个强大的政府，来保证独立、统一和社会安定。因此，关于政府改革和职能的讨论，焦点都是集中在如何建立一个好的政府。

回顾自1840年鸦片战争到1978年改革开放前我国一百多年来的经济发展历程及其政府的作用，大致可以分为三个阶段。第一个阶段是19世纪下半叶的50多年，即从鸦片战争到“戊戌变法”前；第二个阶段是“戊戌变法”至新中国建立前的50年；第三个阶段是中华人民共和国建立至改革开放前的近30年。在上述三个阶段，在不同的基础和条件下，受不同观念的影响，政府在社会经济发展中扮演了不同的角色，经济职能差异甚大，结果也自然不同，但是总的来说，政府在经济发展过程中起着主导甚至是主宰的作用，而不是“作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的”。[4]

（一）政府性质和经济职能上的“中学为体，西学为用”阶段（1840-1897）。

从鸦片战争到“戊戌变法”前的50多年间，中国面内忧外患，在“中学为体，西学为用”的观念下，试图将发展近代工商业依然包容在原有的封建政治体制之内，采取了“官办”、“官督商办”、限制民间发展资本主义工商业的政策。对于政府经济职能，也是采取改革局部、维持整体的政策，其标志就是“洋务运动”。中国为什么会在50多年的时间里，在屡战屡败的情况下，依然执迷不悟，坚持“中学为体，西学为用”，即仅学习西方的技术，而不学习西方的资本主义政治和经济制度呢？这是与1840年以前传统社会中政府的作用和由此形成的观念分不开的。

1840年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。直到1840年以工业文明为基础的西方列强打开中国大门以前，中国社会仍然按照自身的农业文明发展规律向前发展，并达到较高水平。这主要表现在以下两个方面：

(1)以传统农业为基础的社会经济高度发达，农业进入精耕细作阶段，农田的单位面积产量较高，农业的剩余可以养活大量人口，维持庞大的城市和国家机构；与农业高度发达相一致的是手工业、商业和金融业也很发达，明中叶以后大量白银内流即是一例。这种传统农业文明高度发达的另一个表现，是经济体制表现出的高级形式，即土地可以作为商品自由买卖，地主经济和大量自耕农并存，租佃制和雇佣制的普遍存在，家庭财产继承在诸子间的相对平均；国家税制的相对统一和完善。

(2)政治体制从管理效能和相互制约角度看，表现出较高级的形态。传统中国社会的政治体制经过夏商周以来三千余年的发展，就传统的农业文明社会而言，到清代已经相当完备。第一，形成了统一而庞大的政府行政管理体系。其特点是条块结合、分级管理，实行对皇帝负责的三权分立、互相制约(行政、监察、司法)。第二，政府具有较强的经济职能，即除了承担国防和维护经济秩序，承担了“治河”、“救灾”、“市政建设”等公共工程和社会事业外，还通过官营工商业和专卖制度，将工商业纳入政府控制。第三，形成了一整套官吏选拔、考评和调任制度。特别是科举制度，不仅打破了贵族和豪强垄断政府机构，而且将教育纳入了官僚选拔，“学而优则仕”、“白衣可致卿相”，使社会的优秀人材进入政府管理阶层。

在上述基础上建立的政府机构极其官僚，不可能随着西方资本主义的入侵而迅速消失，相反，中国由于农业文明高度发达而导致的社会结构的“超稳定”性(包括政府的强大有力)和大国特点，对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，却保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立在农业文明基础上的政府和统治阶级观念(任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础)。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫推行工业化的时候，封建统治阶级的观念自然是“中学为体，西学为用”。 [5]当然，近代中国对外部工业文明冲击的反应迟缓，也与清王朝经过200年政治走向腐败有关（中国农业文明存在着明显的以朝代更替为标志的政治周期）。

这个阶段，在“中学为体，西学为用”主导下，如果说涉及政府经济职能的话，也是强调国家应该改变过去的“重农抑商”政策，提出“以商为国本”，“商握四民之纲”。从林则徐、魏源的“师夷长技”到曾国藩、李鸿章、张之洞等提出的兴办新式工业以“求强”、“求富”，都是要求政府负起责任，来兴办或督办军工和民用企业，与同期的日本鼓励和大力扶持民办企业相比，即可看出差距。[6]