但以政府权界广狭为天演自然之事，视其国所处天时地势民质何如。当其应广，使为之狭，其国不安，当其应狭，而为之广，其民将怨。必待政权广狭，与其时世相得，而后不倾。此皆势所必至，理有固然。……自政府既立，此患乃轻，其众因以不散。虽然，政府立矣，而物竞天择之行，常有以渐变其形式，治权广狭，随世不同。夫言治权广狭，反观之即无异言自由之多寡也。是故欲以自由多寡分别国家者，不必争政府权限应立何处，但取事实已见者言之足矣{5}1290-1291。

　　四、宪法与舆论政治

　　如何使政府成为对民众负责的“有责任政府”呢？在严复看来，这对于中国之立宪事而言是一个“图穷而匕首见”的问题，也是《政治讲义》第八会的“结穴问题”。他指出：“近者吾国国家，方议立宪，立宪非他，即是众治。众治则不得不用从众代表一制，凡此皆相因而生，无由解免。”所以，设议院代表众意仍然是问题的关键。于是，在文章的结尾处，严复提出了“政治学最紧要之公例”：以议院为测视舆论民情的常设机关。

　　然则专制、立宪二者，其为群下所拥戴既同，而二者不同安在？应之曰：舆论者，拥戴之情之所由宣也。专制之政府，无以为宣达测视舆论之机关，而立宪之政府有之。一令之行，一官之立，舆情之向背，不独显然可见也，而多寡之数，亦至著明。其向背与多寡，皆于议员之出占投票而得之。此谓舆情向背多寡，有议院以为宣达测视之机关者，即无异言国民得此，而有其建立维持破坏政府之机关也{5}1314。

　　针对“代表制”的问题，严复创立了一个新的概念—“扶治”，他认为“一国之中，不仅治人、治于人两方面而止，而常有扶持政府者为之居间，成三方面：治者、扶者、受治。”同时，“既能扶之，斯能倾之，亦能造之。是故扶持政府之权力，即建造政府之权力，破坏政府之权力也。”{5}1314在严复看来，“扶治”才是议院作为舆论机关在政治上的最大功用。严复认为，“无论何等国家，其中皆有此建立维持破坏（政府）之权力”，如果没有一个机关来行此功能的话，如严复所说：“政府所倚其扶立拥戴以为存者，乃今不欲扶立拥戴之。然坐无机关，此变未由宣达；而居上之人，亦坐无此机关，未由测验。”{5}1314在这种情况下会有什么后果呢？严复认为是“革命也！此革命而乱者，皆坐无以为宣达测验舆论之机关耳，皆坐无国会议院耳。”{5}1314因此，如果说严复笔下的议院是某种意义上的“民本思想制度化”，那么，以议院为紧要机关的立宪政治也有这样的中国式根源，这或许是我们理解严复宪法观的一个基本前提。

　　严复对议院的理解对当时大多数主张君主立宪的士大夫都有内在的影响，而且这种独特的观念一直延续到辛亥革命前夕，甚至有人提出“舆论政治”的概念来解释立宪政治。如1910年刊载于《国风报》上的一篇署名为“长舆”的文章，题目是《立宪政治与舆论》，文中称清廷自1906年宣布仿行立宪以来，咨议局、咨政院次第成立，“国会之开即在旦夕。我国国民皆有参与政治之权，即皆负监督政府之责。我国数千年之独裁政治，固将一进而为舆论政治矣。”作为一个与“独裁政治”相对称的概念，“舆论政治”标志着立宪时代的到来，因为在议院的监督之下，“一切庶政无不取决于舆论”，所以，“立宪时代，舆论实政治之源泉”。值得注意的是，严复将判断舆论的标准解释为议员投票的“多寡之数”，这仍然是一个量化的标准，而《立宪政治与舆论》一文却指出，“有势力之舆论非必即有价值之舆论”，舆论之所以伟大，并不是因为它能够代表众意，实现“众治”。那么，什么样的舆论才能形成所谓的“舆论政治”并与立宪政治相匹配呢？在作者看来，要以民智、民德的高下来判断舆论，并且这种民智、民德仍然是在中国传统的公私观念中被观照的：

　　凡人之生，莫不有利己之天性，其论事也，即不能无私意搀于其间。故一二人之所谓为利者，不必果为公利也；一二人之所谓害者，亦不必果为公害也。惟举群之人而皆曰利、皆曰害，则其所谓利害者，当较公，而不至辟于其所好恶。此舆论之所以可贵也。然而利之与害，恒相倚伏，事固不能纯利而无害也。且群俗变迁，时宜各异，……群治至赜，事几至微，必其群之智识能洞察时势之真相，深知国家之大计，然后其所主张之利害，能切中于事理，而造福于国家。若其智识程度不足与时势相应，其所主张之利害往往与事实相背驰，则所谓舆论要不过庸耳俗目之凡识。合群盲不能为离娄，合众聋不足为师旷，虽大多数之主张，固不足成为舆论也。……盖舆论之价值，、固比例于民智民德之高下而为轻重者也{7}。

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　　于是，按照这样的逻辑推演下去，要实行立宪政治，必须先解决的问题并不是仅仅建设议院这个机关，而是转化为另外两个更为关键的问题：其一，首先要培植出立宪政治的主体—在道德和智力方面能与舆论政治相配的“民”。这样，立宪的问题在现时态上便被转换为一个怎样培植具有“现代性”的人民问题，因为没有合格的政治主体，立宪不仅不能得“美治”，反而会成为“大乱之道”。“今日中国言变法者，……动欲国家之立议院，此无论吾民之智不足以兴之也，就令能之，而议院由国家立者，未见其为真议院也。徒多盈庭之莠言，于国事究何裨乎？”{5}883“夫君权之轻重与民智之深浅成正比例，论者动言中国宜灭君权，兴议院，嗟呼！以今日民智未开之中国，而欲效泰西君民共主之美治，是大乱之道也。”{5}475其二，以地方自治为开议院的政治准备。对于这一问题，严复有着清醒的认识，在他看来，在中国当时的情形下，不能急于开国会、设议院，而应当采取先实行地方自治然后开议院的渐进方式：“窃计中国即今变法，虽不必遽开议院，然一乡一邑之间，设为乡局，使及格之民，推举代表，以与国之守宰相助为理，则地方自治之基础矣”，“地方自治之治，乃刻不容缓者矣”{5}982。也就是说，严复想从个人的自治开始，到地域、省，然后到国家全体，循序渐进地实现地方自治、实现立宪制。以所谓“及格之民”为立宪政治的主体、以地方自治为立宪的基础的观点，是一种由下而上的立宪观，这也是当时地方精英和知识界人士共同的认识。这里值得注意的是，从个人开始最终发展到国家的想法，基于一种儒家的世界观和思想基础：“修身、齐家、治国、平天下”的个体观和国家观。这种自下而上的权力模式在逻辑上符合中国传统的思维方式，即地方基础应当优先于国家统一，也是国家统一的基本条件。孔飞力曾这样描述中国传统文化之下的地方问题：“顾炎武及其追随者们理想化的所谓‘封建制’很强地制约了中国人，使他们从自下而上的角度去观察全国的政治理论问题，如果全社会的权力存在于它的每一个部分，那么，要改进社会就得从底层做起”，“在一个前工业化社会的中国，人们关于天下的理论多半是从关于个人品行、家长权威，以及乡土效忠意识，这些单一特殊的价值推而广之得到的，所谓‘修身、齐家、治国、平天下’，乃是历代知识分子奉行的准则。”[5]

　　五、地方自治与《郡县论》

　地方自治作为一个立宪时代的现实问题，很微妙地与传统理论相结合，最明显的例证是严复等人在讨论宪法问题时都很倚重顾炎武的观点。这与沟口雄三将明末清初作为中国近代历程萌芽时期的看法恰好吻合。他在总结中国近代思想的起源时强调，从政治层面来讲，在明末清初有不断地向着地方分权化的动向。如果认为欧洲与日本的近代历程是从封建的领主制到形成中央集权国家的历程，那么