地方政府主体地位不明确，导致政府间矛盾重重。法治国家都明确规定地方政府的地位，由此倡导法治和避免人治，减少广域对狭域的话语霸权和无端干涉，促进地方主体独立自主发展和联合协同繁荣。地方自治意味着放权和让地方承担更多责任，地方政府在获得更多自主权后，进一步尊重地方团体和民众的意志，和其他自治体形成政策网络，在环境保护、垃圾处理、治安交通等方面提供更好的服务。即便同为中央集权制的法国和日本，也注重地方分权和尊重地方独立地位；沈承俊在清末翻译了《法国地方自治制度》，证实法国地方自治分权已逾百年；法国宪法第11章专门阐释“地方单位”，第72条认可“地方单位自主管理原则”，1982年制定向市镇等放权的法律，逐步推进地方分权和民主进程；日本宪法第8章设置了地方自治条款，还制定专门《地方分权推进法》以维护地方自主权和减少中央干预，不断“排除官僚制束缚和加强地方自治权”[4]。中国宪法对地方政府的性质和定位不明确，未涉及政府间矛盾的协调和惩罚机制，也无相关自治法等法律规范，造成政府间看似一团和气实则恶性竞争不断。地方自治的缺位导致政府间交流匮乏，长三角、环渤海区域合作呼吁多年却少有成效，建构政府间跨区域跨部门跨层级的伙伴型府际关系成为当务之急。

　　二、伙伴型府际关系的内涵解析

　　（一）概念分析

　　伙伴型府际关系是在定位清晰、权责明确的法治框架下，中央政府、地方政府及其部门、中央部委及其直属机构之间超越区域、部门和级别，基于共同利益而建构的合作伙伴关系，形成目标一致、协商民主、共同参与、信息共享、信任合作的政策网络体系。伙伴型府际关系促成中央和地方政府、中央部委就如何提供优质服务而达成承诺和协议，建构政府间的合作伙伴框架体系以应对地方政府和中央部委之间的冲突。伙伴型府际关系涉及到大陆与港澳台关系，尤其在未来两岸关系中起到重要作用，达成默契后在南海保卫、蒙古问题、疆独藏独等问题方面皆可协商解决；地方政府作为行政主体，亦可在与港澳台乃至东北亚或东南亚（如湄公河流域）发挥作用，为中央政府协调国际关系助一臂之力。国内的伙伴型府际关系则在区域发展、部门合作、跨层级交流中起到促进作用，实现政府间无障碍沟通交流。当前公共部门与私营部门间合作越来越多，公私部门的伙伴关系建构也成为潮流，伙伴型府际关系顺应时势，先促成政府间形成循序渐进、维系顺畅的伙伴关系，再力求建构公共部门、社团乃至私营部门的合作伙伴关系。

　　(二)类型划分

　　伙伴型府际关系目的在于打破行政层级，建构无论是否有隶属关系的政府间合作关系。当前府际关系的类型描述纷繁复杂，有纵向的上下级府际关系、横向的平级府际关系、斜向的互不隶属的府际关系；伙伴型府际关系希望基于现状和超越层级，可简化为有隶属关系和无隶属关系的府际关系两类。首先是有隶属关系的政府及行政部门的合作关系，譬如中央与地方、中央部委与其垂直领导的行政部门及有业务指导关系的地方部门（海关总署与南京海关、商务部与四川商务厅）、地方政府与下位地方政府及其部门（湖北省与当阳县、重庆市与渝中区公安局）、地方政府与其下辖部门（贵州省与贵州环保厅、昆明市与昆明旅游局），伙伴型府际关系在此方面做的是尊重主体性地位和促成合作。其次是无隶属关系的合作伙伴关系，可以分为几类：一是上级行政部门及其派驻机构与地方政府，如财政部与甘肃省、审计署济南特派员与山东省（驻地）、山东海洋渔业厅与山东荣成市；二是互不隶属的地方政府，如陕西省与贵州铜仁、福建厦门与福州（隶属于同一上位政府）、山东省微山县与江苏徐州（跨省接壤但不隶属于同一上位政府）；三是无隶属关系的政府部门，如江苏省教育厅与天津市环保局、安监总局与农业部（隶属于同一上位政府）、浙江公安厅与广西公安厅（职能相同但不隶属于同一地方政府）；四是互不隶属的地方政府与其他政府部门，如福建省与江西农业厅、辽宁大连市与交通部烟台救助局和打捞局（业务有重合）。伙伴型府际关系促进政府间跨级别交流，在法治体系下有更多自由裁量权以决定自身事宜。

　　（三）理论基础

　　伙伴型府际关系并非无源之水，有其理论渊源与现实根基。现从地方政府独立性、府际关系和公私部门伙伴关系角度予以解析。单一制下的中央政府若对地方控制过严，则会挫伤地方政府的积极性和导致地方政府畏手畏脚，故应适当授权和推进地方自治。各国在宪法上对地方自治予以规定，日本法国等国还专门制定地方自治法推进地方分权。譬如日本规定都道府县和市町村都属于地方公共团体，详细规定各自权限以规避冲突，在法律中规定法院介入等方式处理府际争议，伙伴型府际关系取得系列成效。笔者曾从横向角度分析中央部委与省级政府间关系，从斜向角度研究研究跨区域跨部门跨层级的府际治理问题，也当面向谢庆奎和林尚立教授请教过府际关系问题，林尚立对“非同级政府之间的斜向关系”[5]予以关注，可见跨层级交流的必要性。但斜向府际关系仍然基于级别来界定政府间关系，实则政府间关系更应呈现合作伙伴形态，从伙伴角度分析更能适应府际关系发展趋势。公私部门伙伴关系(public-private partnerships，略称PPP)是政府与私营供应商之间关于公共服务供给达成的契约，已然成为新公共管理的趋势；“政府各部门设立愈来愈多的参与式决策机制，让社运团体人士有了进入体制影响决策的机会”[6]。公私部门都能形成伙伴关系，政府间由于同质性等原因更应建构伙伴关系，减少区域部门间冲突和为民众提供优质服务。

　　（四）框架体系

　　伙伴型府际关系是动态平衡的，涉及“资源依赖、交易成本和生命周期” [7]。其立足于中央与地方、地方与地方之间明确权限，否则潜规则会对抗乃至压过成文规则，最终损害的是中央权威。伙伴型府际关系力求建构起政府间的联盟体系，协调流域污染、道路交通、垃圾处理等问题，推动区域发展和部门合作。台湾地区一般将地方政府间关系视为府际关系，而将部际关系单列研究，这是地方自治和职能分类的做法。但笔者认为中央部委和地方行政部门都是大陆法系所承认的行政主体，能够以自身名义实施行政行为和独立承担责任，故应将其纳入府际关系研究范畴；即便中央部委和地方部门随行政改革不断调适职能，要依附于国务院和地方政府，但其在专属领域的独立性毋庸置疑，古代并不会因为相权强大就忽视六部的作用。在伙伴型府际关系的框架下，地方政府的独立性相对提升，同时也会满足民众对公共服务品质越来越高的要求。“公私之间合作的网络治理，需要地方政府的大力规划与执行” [8]。只有政府间建构起伙伴关系，环渤海、长三角、北部湾经济区、海峡西岸经济区、成渝经济区等区域才能凝心聚力发展，各部委才能抛弃成见和精诚合作。

　　三、伙伴型府际关系的实现路径

　　（一）完善法治环境

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完善法治环境是搭建政府间合作平台的基础。地方政策冲突、部委职能矛盾等都与法治环境不完善有关，加之排除法院介入抽象行政行为，行政系统内部难以解决矛盾。实际上，正是因为法律有漏洞、地方不够独立和未与多方民众协商，导致沿海省份海域疆界难以划分和冲突不断。《行政区域界线管理条例》已然难以适应当前情境，并未涵盖海域划分方法；《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》（国发［1996］32号）规定“从1996年起，用5年时间完成省、县两级陆地行政区域界