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    关于我国行政执法中存在的问题及其对策

    来源:网络  时间:2017-07-01 00:19:00

      

    (2)在地方,现行食品安全实行由各省级政府相应主管部门对口管理,在本辖区形势相应的监管权限。2004年以来,为加强食品监管,北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程领导小组的基础上,成立了由地方卫生、质监、工商、食品药品监督管理局等监管部门组成的食品安全委员会,由分管副省长担任主任,办公室设在省食品药品监管局,并将这一做法向各市、县延伸。在强化整治的基础上,各地进一步加强对食品生产、流通、消费各环节的监管。

      (3)从总体上看,我国已基本形成了多部门、多层次分工协作的食品安全监管体制。政府各部门根据相关法律法规,以行政许可、行政处理、行政处罚和行政强制执行等方式对食品生产、流通、消费的各个环节进行着监督管理。具体监管部门、环节分工及法律依据见下表:

      监督管理环节 监督管理部门 所依据的法律法规

      种养殖等初级农产品生产环节 农业部门(负责) 农业法、农药管理条例、兽药管理条例、饲料添加剂管理条例

       质检部门 动物防疫法

      食品生产加工环节 质检部门(负责) 产品质量法、工业产品生产许可证试行条例、食品生产加工企业质量安全监督管理办法

       卫生部门 食品卫生法

      食品流通环节 工商部门(负责) 公司法、公司登记管理条例 、城乡个体工商户管理暂行条例、 城乡集市贸易管理办法、 广告管理条例、 无照经营查处取缔办法

       质检部门 产品质量法

       卫生部门 食品卫生法

       商务(经贸)部门 生猪屠宰管理条例

       粮食行政管理部门 粮食收购条例

      餐饮业、食堂等消费环节 卫生部门(负责) 食品卫生法

       质检部门 产品质量法、标准化法

       工商部门 消费者权益保护法

      进出口 质检部门 进出境动植物检疫法

       卫生部门 食品卫生法

       海关 海关法

      综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故 食品药品监督部门 尚无法律可依。按国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》及中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》获取职责。

      (4)除此以外,从食品安全监管保障制度上看,我国已经形成食品安全监测体系基本构架;已初步建立了包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准的标准体系框架。

    二、我国食品安全监管现存的突出问题及其原因

      (一)我国食品安全监管现存的突出问题

      据国家食品药品监督管理局统计,2004年全国共查处有关食品违法行为39万多起,货值超过14亿元。其中,立案查处12万余起,移送司法机关1585起,涉案人数5640人。一方面,这些数字表明我国食品安全监管的绩效;但另一方面,也说明了食品安全形势的严峻。

      食品生产企业(包括农户)、食品经营企业、消费者等食物链中的各个环节都可能造成食品安全问题。但从行政执法角度,从食品安全监管领域考察,监管冲突和监管不力等现象的存在是目前我国食品安全诸多问题凸显的主要原因。

      第一,“七八个大盖帽管不了一头猪”——监管冲突问题严重

      理论上,作为政府的职能部门,负责食品安全监管的各个部门不论在纵向间,还是在横向间都应当为实现食品安全这一管理目标而共同努力、相互配合与支持。而在现实中却并非完全如此,监管重叠、缺位、推诿等形式的冲突严重影响了食品安全监管的整体效能。有关我国鲜肉监管的一份调研报告指出,鲜肉流通市场目前是一个主体经营,多个主体重复监管:卫生部门负责肉品的卫生检查;质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证;农业畜牧部门负责肉品的检疫工作;工商部门作为市场的主管部门对上市鲜肉进行复检,对掺杂使假行为予以处罚。但对于存在严重安全隐患的生产领域,对非法屠宰加工行为监管常常因各种困难而缺乏监管,出现监管真空。一旦生产、加工领域的众多问题凸现在鲜肉流通市场内时,各个监管部门则经常出现相互推诿的情况。“七八个大盖帽管不了一头猪”是现行食品监管体制的生动描述。
    第二,“十几个执法的管不了一个违法的”——监管不力现象突出

      1、从监管环境看,近几年由于各地政府为招商引资,发展地方经济,但没有正确树立以公众生命与健康利益为本的科学发展观,将安全监管和发展地方经济对立起来,对招商引资企业,重保护,轻监管,甚至人为地设置食品安全的执法障碍,有的甚至不管其产品及质量,只要能上税,就发给当地党委、政府的保护“绿卡”或牌匾。在实行领导负责制后,有的地方给各监管部门施加压力,出现问题不得向外界上报、公布,间接导致部分违法犯罪分子逃脱惩罚。

      2、从监管条件看,部分部门和地区食品安全监管专业人员少、检验设备落后、执法费用没有保证,无法对违法行为实施必要的监控,难以追究违法责任。据调查,截止2003年底,全国食品药品监督管理系统具有食品类专业学历的人员仅有83名。据卫生部有关资料,基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展,有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备,就连销毁不合格食品的费用都难以支付。而在部分地区的工商部门连简单的检测手段也没有,只能查“三无”、商标侵权和过期食品。

      3、从监管力度看,对食品违法犯罪行为的惩处,《食品卫生法》、《产品质量法》等都缺乏应有的力度,没有彻底剥夺违法犯罪分子再次违法犯罪的条件和能力,没有对相关责任人追究连带责任,法律的威慑力没有充分发挥出来。

      “十几个执法的管不了一个违法的” 是现行食品监管体制的又一真实写照。

      (二)监管冲突、监管不力的原因分析

      第一,现行食品安全立法上的原因。

      1、立法空白。

      尽管我国治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已经初步形成,在保障我国的食品安全方面发挥了重要作用。然而,在经济发展、公众需求不断提升的背景下,立法上的空白一定程度上导致的监管冲突、监管不力的局面。

      (1)从食品安全监管的范围来看,现有的有关食品安全方面的法律法规散见于《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》和《动物防疫法》和《进出口商品检验法》等几十部法律法规中。这些法律欠完善,相互间协调和配套性差,未能涵盖从农田到餐桌的各个环节,留下了许多执法空隙和隐患。例如对于分散的农户食品生产的监管法规、对因食品安全问题致人财产与人身损害的归责原则等方面,都尚属空缺。

      (2)从各政府部门监管职能的分工来看,有些部门开展监管工作并没有有关法律的授权,其监管行为尚无法律依据。例如,2003年3月10日,国务院宣布组建的国家食品药品监督管理局时希望该局能履行的综合监督、组织协调和依法组织开展重大食品安全事故查处等职责,但目前尚没有法律予以规范与保障,以至于难以发挥预期效能。

      (3)从食品安全监管的内涵来看,我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明确的法律定义。食品数量安全、卫生安全和质量安全的定义不够完善,食品营养安全、生物安全、可持续安全等重要内容尚未纳入法律的调整范围。因此,涉及食品安全的法律保障制度还存在很大的空白。

      2、立法滞后。

      在新形势下,现有法律中的部分对食品安全仅做了一些概要性规定,没能充分反映新形势下消费者对食品安全的要求,因而在遇到一些实际情况时可操作性不强,造成难以追究违法责任的局面。

      例如,《食品卫生法》及其配套法规构成了我国食品监管的法律基础之一,它的实施对我国食品卫生水平的提高起到了重要的作用,但《食品卫生法》部门立法的痕迹十分明显,单纯的“卫生”概念已无法涵盖当前食品安全的各类问题,法律滞后已显而易见。

    又如,例如,我国早在1996年就针对食品添加剂的使用和剂量出台了国家强制标准《食品添

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