农村税费改革的背景之一，是乱集资、乱收费、乱摊派现象屡禁不止，严重增加了农民负担，引起干群关系紧张。即使在城镇，三乱现象也一度成为公害。三乱现象屡禁不止固然有多方面的原因，但最根本的原因，在于现行宪法和法律在国家与公民尤其是农民的财产关系问题上，没有做出明确的规定。我国现行《宪法》中关于国家与公民之间财产关系的规定比较简单，仅在关于国家基本制度的第一章总纲的第十三条中规定，国家保护公民合法财产的所有权和私有财产的继承权;而在规定公民基本权利与义务的第二章中，并未规定公民享有私人财产所有权或财产权，仅在第五十六条规定，公民有依照法律纳税的义务。哪些国家机关有权向公民和农民征集收入，其形式、程序和条件如何，对违法的征集如何处罚和救济，本来应当是我国宪法和财政基本法的重要内容，但直到目前，我国现行立法中对此并没有明确的规定。这就意味着，对国家机关来说，并不存在任何对其征集行为的法律约束。

　　 我国宪法中对国家与公民之间财产关系规定的简单化，与计划经济时代的历史背景密不可分。在计划经济时代，企业是政府的附属物，其盈亏都由财政享受或负担，政府的财政收入主要来自国有企业，因此国家与公民个人的财政关系问题，并没有十分鲜明地表现出来。同时，除财政手段外，国家还可通过计划价格调整等来影响国民收入的分配，财政关系变化对公民个人的影响不太直接和明显。

　　 改革开放以来，情况已经发生了很大变化。首先，公民个人的私有财产大量增加，不断推出的各项打破平均主义大锅饭的改革措施，使个人的生存和发展对个人财产的依赖程度更高，凸显了私有财产在现阶段的中国对个人发展的重要性。其次，个人所得税的普遍缴纳和种种收费的盛行，也使得公民个人与国家的财政关系显性化。再次，在我国社会主义初级阶段，以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的格局将长期存在。个人拥有大量生产资料早已不再是禁区。在相当长的一个时期内，不但不大可能对个人生产资料的所有制采取社会主义改造措施，而且政府仍将会大力推动非公有制经济的发展。在这个时期中，法律对国家与公民之间的财政关系如何规定，对这一部分生产资料能否得到有效利用至关重要。在法律地位不明确或有风险的情况下，非公有制经济的发展就难以有重大的进展。最后，从国际背景来看，对我国境内的涉外企业而言，它们与国家之间的财政关系是直接而明显的。随着外资的不断涌入，尤其是加入世界贸易组织之后，这类企业自然会提出明确国家与居民财政关系的要求。从上述这些变化来看，我国宪法中关于国家与公民之间一般财产关系的规定已经不能反映今天的现实，需要充实和完善。一是应当取消宪法中对私有财产保护的种种限制词，并按照有关国际公约的规定，承认公民私有财产权的基本权利性质;二是要明确规定，任何组织和个人，非依宪法或法律的明文规定，不得以国家名义或行使国家权力向公民直接或变相地征集收入，也不得非法增加公民的财产负担和义务，违反者除须承担财产责任外，不得再担任公职;三是明确政府获得财政收入的基本形式是税收，一切规费和使用费的征收以及以国家名义进行的借贷，也必须按照法定程序进行。

　　 从20世纪80年代以来，我国法学界出现了一些介绍和研究税收法定原则的文献，对促进财政法学研究的深入和我国财政法制尤其是税收法制的完备发挥了积极作用。从我国的现实情况看，在我国确立财政法治原则可能更为必要。税收法定，只涉及政府以税收形式征集收入，基本不涉及财政支出。在我国，财政预算收入和各种非税形式的预算外收入数量上大体相当，显然，税收法定原则对这部分收入的征集至少在形式上难以适用。同时，财政支出与财政收入相比，更需要法律的规范。因此，在修订宪法的同时，制定我国的《财政基本法》，确立财政法治原则，可能是完备财政法治、尤其是保证农村税费改革成功的一项重要措施。也是农民能够抵制各种不合理负担，并在政府财政支出方面获得应有权益的根本保障。财政法治，应当是我国依法治国方略的题中应有之意。财政法治原则，主要包括财政职权法定、收支形式法定、收支程序法定、收支主体法定和财政责任法定五个方面的内容，限于篇幅，对此只能另文探讨了。
　　

　　 三、农业税法的制定问题
　　

　　我国现行的《农业税条例》，是全国人大常委会于1958年6月3日颁布和实施的。自那时以来，农村经历了人民公社化、“文革”、联产承包责任制的改革和乡镇企业大发展等诸多变化，整个国民经济和社会发展也已有了翻天覆地的变化，因此该条例已经明显不能适应今天的情况。例如，该《条例》规定农业税以实物缴纳为主，纳税人有运送义务，而早在1985年，大部分地方就已按财政部的通知改为主要折征代金。此外，条例中一些反映特定历史时期中事物的词汇，如人民委员会、农业生产合作社、个体农民等，也已不复存在。同时，我国已经制定了《农业法》和《税收征收管理法》，实行了分税制的财政体制，这些因素，使得《农业税条例》在已完成其历史使命的情况下，应当由新的农业税法来取代，尽管条例中的某些内容还值得在完善的基础上予以保留。

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　　 在农业税的征收实践中，目前主要是财政部和国家税务总局发出的行政性文件起主导作用，地方政府对本地的农业税税率，在上一级政府确定的平均税率幅度内，享有相当大的决策权。在农村税费改革的进程中，一个十分值得重视的问题是，不仅要着眼于农民的负担确定为多少才合理，更重要的是，要建立一种具有法律约束力的制度，使农民负担的形式和形成机制以法定的形式确定下来，而农业税法，正是实现这一目标的主要形式。

　　 我国地域辽阔，各地农业发展极不平衡，在农业产业结构、产品结构、人均耕地面积、气候条件等方面差别也很大。在这种情况下，要制定一部规定十分细致的统一农业税法，将是相当困难的。但是，经过农村税费改革的探索，在认真研究的基础上，就农业税的一般原则和主要规则制定一部统一的农业税法，还是可能的。例如，多年来实行的逐级确定不同地区有差别的平均税率制度，就较好地保持了统一性和照顾不同地区的差别，可以在农业税法中予以完备。再如，各地农业税的适用税率，是由各级政府在上一级政府确定的平均税率幅度内确定，今后应当规定，各级地方政府在确定本地农业税的适用税率时，应当报请本级人民代表大会常委会批准或备案。总之，制定一部比较完备的农业税法，应当是农村税费改革的一项重要目标。目前的税费改革试点，依据的是党委和政府的行政性文件，在制定程序的民主性、透明度、权威性和法律上的可执行性方面，都不能与法律相提并论。在试点阶段这样做，便于及时总结经验不断完善，一旦条件比较成熟，应当及时将改革的成果以农业税法的形式固定下来。
　　

　　四、财政转移支付制度的完备问题
　　

近年来，收入分配差别问题是一个热门话题。城乡之间收入和生活水平的巨大差距已是大家一致认同的不争事实。安徽农村税费改革试点之后，农民的负担虽然减轻了，但农村发展的问题依然十分突出。由于乡镇和村两级收入大幅度减少，农村的义务教育、计划生育、医疗卫生等项事业受到一定的影响。公益金和管理费改为农业税附加之后，对农村公益事业的财政支出还没有形成有保障的稳定机制。公积金改为村民一事一议，受到村规模较小的限制，实际上很难筹集到足够资金进行生产性基础设施