【摘要】文章概述了安徽农村税费改革试点的背景、内容、成效与出现的新问题，对由此提出的国家与公民基本财产关系的法津定位、农业税法的制定、涉农财政转移支付制度的完备等问题进行了探讨;文章提出了修订宪法关于公民财产权的规定、制定财政基本法并确立财政法治原则、制定农业税法、引入按人均财政收入为因素之一计算一般性转移支付数额、重大的涉农财政问题由权力机关决定等新的思路;文章认为，农村税费改革，决非拉动内需的权宜之计，而是涉及大多数人口法律权利和财产权益的重大制度变革，其成功需要全社会的政治和法律共识，而农村税费改革既需要财政法治的保障，也必然推动财政法治的不断完善。
【关键词】农村税费改革；财政法治；农业税法；财政转移支付制度
【正文】
　　从2000年起，安徽开始实行农村税费改革试点。一年多来的试点实践表明，农村税费改革，既是农村中财政分配关系的重大调整，也提出了财政法律制度建设方面的新课题。为此，本文拟首先分析安徽农村税费改革的背景、主要内容及实际效果，进而分析农村税费改革提出的几个财政法方面的主要问题，并就此提出作者的一些初步思考。

　　 一、安徽农村税费改革的背景、内容与初步效果　　

　　2000年从安徽开始的农村税费改革，是新旧世纪之交中国改革发展进程的必然产物。首先，从经济方面看，20世纪70年代末开始的以实行联产承包责任制为主要形式的农业改革，曾是中国经济增长的一个强大推动力。但进入90年代之后，由于农业生产力水平并无较大的实质性提高，因此，联产承包制对农业发展的推动作用已大体上全部得以释放，农业发展对整个国民经济发展的重要性程度大大降低。同时，乡镇企业的发展经历了短暂的辉煌之后，进入了比较冷静的调整和十分激烈的竞争时期。农业和乡镇企业发展的这种状况，使得农民的收入增长十分缓慢。例如，安徽省从1997年起，在农民人均收入已接近2000元的情况下，连续三年提出使农民人均收入达到2000元的目标，但均未实现。农民收入增长缓慢，又直接制约着国内市场需求的拉动，影响着整个国民经济的增长。同时，城乡经济和生活水平的二元化，农业劳动比较效益的大幅度下降，使得大量青壮年农民进城务工，这固然为城市建设和发展充实了有生力量，但由于青壮年农民是农业发展最可宝贵力量，他们的大量离乡，不能不使农业发展的长期经验积累和农业生产力的实质性提高受到重大影响。由此可见，进行农村税费改革，减轻农民负担，提高农业的比较效益，是促进农业生产发展，拉动内需增长，从而保证整个国民经济增长的迫切需要。

　　 其次，从政治方面看，自实行农业联产承包责任制之后，农村先后经历了取消人民公社、撤区并乡、建立和完备村民委员会制度等多项政治体制方面的改革。从总体上看，这些改革扩大了基层民主，推动了农村经济建设和各项社会事业的发展，但在相当一些地方，由于政治体制改革远未配套，加之没有完全按照法律规定和中央的指示执行，结果也出现了一些新问题。一是乡镇机构人员众多，相当一部分不属于财政供给范围，完全靠增加农民负担来供养。二是一些基层干部不能适应市场经济条件下政府职能转变和领导方式转变的要求，工作方法简单粗暴，在负担问题上农民意见较大，在安徽和其他地方，都出现过农民大规模上访的事件，有些地方农村基层干群关系紧张。三是从中央到地方的条条主管部门为了显示政绩，热衷于各种检查、达标和评比活动，如要求乡镇派出所办公用房必须达到若干平方米，或乡镇企业资产与销售额必须达到一定指标等等。在没有财力保证的情况下，只有靠增加农民负担来完成这些任务。屡禁不止的乱集资、乱收费、乱摊派之风，对不甚了解法律和政策的农民来说，危害尤烈。这反过来又加剧了农村干群之间的紧张关系。据笔者的调查，很多农村基层干部在十分艰苦的条件下努力工作，主观上也不希望增加农民负担，但对于上面交办的各项工作，却不得不努力完成。所有这些都表明，对农村的财政分配关系进行系统的改革，从源头上遏制农民负担加重的趋势，关系到农村社会的安定和基层政权的建设。

　　 按照国务院批准的农村税费改革方案，安徽农村税费改革的实体内容可归纳为三个取消、一个逐步取消、两项调整和一项改革。三个取消是取消乡统筹，取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费以及政府性基金和集资(不含水费、电费等市场化收费的生产服务性收费)，取消屠宰税。其中前两项改革前主要用于农村各项事业开支，如义务教育、计划生育等，取消后统由财政供给。屠宰税过去实际上按人头收取，并不按实际是否有牲畜和是否屠宰，所以予以取消。一个逐步取消是逐步取消义务工和劳动积累工。过去两工每年约30个，主要用于兴建小型农田水利工程或公益性工程。考虑到尚有一些在建工程，故将分三年逐步取消，以后小型公益性工程将实行一事一议，由村民自主决定。两项调整一是适当调整农业税税率，从过去实际负担的土地常产的约3%调高到不超过7%，实际上是把一部分过去不规范的乡村征收改为按税收征管办法征收，以弥补财政对农村事业方面的支出。另一项调整是调整农业特产税，主要内容是不再实行生产和流通环节重复征税，并适当调整税率。一项改革是改革村提留的征收和使用办法，将过去的公益金和管理费改为农业税附加来征收，并且不超过农业税的20%，过去的公积金则改为由村民一事一议自主决定。

　　 安徽农村经过2000年一年的改革，收到了一些较好的效果。一是有效地减轻了农民的负担。据测算，不考虑集资因素，2000年农民负担比上年减轻达20%以上。①二是农业分配关系比过去规范了，尤其是征管环节较过去统一和规范了。三是通过推行一事一议，促进了农村的基层民主政治建设。四是推动了基层政府机构、干部人事制度、财政、教育等多方面的配套改革。五是改善了农村的干群关系。②但是，税费改革的初步进行，也带来了一些新问题。一是农村义务教育、计划生育等社会事业，过去主要靠乡和村的三提五统作为经费来源，改革之后如何从财政支出方面予以保障，还没有形成一种比较定性、合理和可持续发展的机制。二是干部供养与机构改革方面，由于历史形成的机构和人员包袱沉重，在税费改革之后，有些乡镇基层政权运作发生了经济保障方面的问题。尤其是乡镇的经济改革和人员精简比中央和省一级难度大得多，不象国务院的机构改革，可以把相当一部分精简人员安排到国有企业、事业单位或带薪读研究生。如何安排好乡镇机构的分流人员，是一个对社会稳定有重大影响的课题。三是农田水利基本建设方面，由于公积金改为一事一议，而村的规模比较小，通过这种方式，很难为一些农田水利工程筹集资金。③四是农村公益事业建设和社会发展基础设施建设方面，由于公益金改为农业税附加，今后财政对这方面的支出保障机制也有待于完善。目前农村税费改革试点仍在进一步深入推进，期待着通过逐步探索找到解决这些问题的办法。

　　二、农村税费改革和国家与公民之间基本财产关系的法律定位　　

农村税费改革的背景之一，是乱集资、乱收费、乱摊派现象屡禁不止，严重增加了农民负担，引起干群关系紧张。即使在城镇，三乱现象也一度成为公害。三乱现象屡禁不止固然有多方面的原因，但最根本的原因，在于现行宪法和法律在国家与公民尤其是农民的财产关系问题上，没有做出明确的规定。我国现行《宪法》中关于国家与公民之间财产关系的规定比较简单，仅在关于国家基本制度的第一章总纲的第十三条中规定，国