[摘要] 1998年以来我国努力发展的公共财政就是民生财政，其基本逻辑是要首先保障基本民生；“取之于民，用之于民”的公共财政分配中，收入再分配如何合理地区别对待，是其应有之义与关键内容，而财政管理的科学化、精细化是改善民生进程中提升公共政策效力的必然要求；政府提供公共服务与管理必然要支付成本，行政成本的合理化与民生的改进是相互呼应的关系，降低行政成本、增惠民生需要深化财政改革和全面配套改革。
　　[关键词]民生财政； 公共财政； 财政分配； 财政改革； 公共服务

　　近年来，在贯彻科学发展观、构建和谐社会的导向下，关注和改进民生成为持续的社会热点，财政如何支持民生的改进，也成为管理部门和社会各界关注和讨论的重要问题。讨论中，概念和术语使用不一，分析尺度口径各异，期望颇多，褒贬并存，意见往往相左。解释常有柢牾。除了学理上的分歧可能造成意见不一致之外，基本概念使用上的混乱，也是原因之一。在本文中，我们从研究者的角度，试求理清有关民生的一些基本概念，进而分析探讨公共财政与民生之间关系的一些基本点，以期对学界研究以及实际工作部门政策的制定、宣传与实施，提供参考。
　　
　　一、公共财政就是民生财政
　　
　　如从《辞海》、《中国百科大辞典》等中文工具书查找“民生”词条，只得“民生主义”(孙中山“三民主义”的具体内容之一)而不得“民生”正解。看来这类工具书编纂者认为民生显然为“民众生活”、“人民生计”之意，无需专门注解。另有“国计民生”的用语，《现代汉语词典(修订本)》仅简注为“国家经济和人民生活”。民生这样一个词意平白的概念，在当下实际生活中被反复强调其极为突出的重要性，应是和中国进入“中等收入阶段”后公众更加迫切期望改善、提升生活水平的诉求与心态有关，当然也和执政党体察、呼应社会诉求而更加注重和强调亲民、富民的施政纲领及一系列施政要点有关。在此背景下，已有研究者提出了建设“民生财政”、“民生税收”等概念，也出现不少管理者或学者试图分析全国或某一地区财政支出中有多大比重用于“民生支出”的具体例子。
　　这些动议和讨论的出现，其必然性和积极用意是不言而喻的。但在相关的理论框架中，我们应当“正本清源”地指出：所谓“民生财政”，不可能是游离于或是作为替代物而对立于“公共财政”的另一事物，我国上世纪90年代后期以来为决策层所肯定，我们一向在致力于发展、健全的公共财政，其实就是民生财政。在公共财政支出中，如试图以笼统的“民生支出”概念，划出总支出中截然分明的一块(一个绝对额或占比)，称为民生支出，其余部分则作为反义词而被称为“非民生支出”，这极易引出专门概念的混乱和实际工作中的无所适从。因为公共财政与民生财政。本为同一事物的两种称呼；所有的财政支出，都应是直接、间接地服务于民生的。
　　我国公共财政是为适应经济转轨、政府职能转变以及社会主义市场经济发展而确立框架且不断完善的一种财政型态。改革开放以后，传统计划经济体制下的生产建设型财政已无法适应形势发展需要，尤其是1992年邓小平南巡讲话、确立社会主义市场经济改革目标之后，财政转型问题更是迫在眉睫。经过约二十年积极而艰难的探索，终于在1998年，决策层明确地提出以公共财政为导向的财政改革，用以指导我国的财政实践。以后十几年来，围绕公共财政框架体系建设，进行了一系列的财政管理改革，取得了显著成效，其间体制的完善、政府职能的转变，都归宿于人民物质文化生活水平的提高。仔细探析我国公共财政的特征，便可发现，公共财政的出发点和落脚点均在于满足社会公共需要，提供公共产品与服务，均指向于“社会主义生产目的”语境下“满足人民群众不断增长的物质文化生活需要”的目标。以及近些年财政分配中愈益突出的“推进基本公共服务均等化和体系化”的工作要领。一句话，均紧紧围绕于、服务于改进民生。所以，我们应当清楚地指明：公共财政就是民生财政。
　　在这里还需要稍作展开分析：公共财政的实质是“公共化”，即以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心；以提供公共产品和服务为“以财行政”的基本方式；以法治化、民主化的规范的公共选择作为财政资源配置的决策、运行与监督机制；以公开、透明、完整的预算体系作为公共财政分配的运行载体。公共需要反映和体现全体人民的共同需要，既包括当前需要，也包括长远需要，既包括当代需要，也包括下一代乃至下几代的需要——这些需要也完全可以概括为“民生需要”。公共财政侧重于提供公共产品和服务，是为了清晰合理界定政府和市场的关系，以适应市场经济的运行模式，寻求公共资源配置的最优化、基本公共服务的有效保障和公众利益的最大化——这种取向也完全可以概括为“民生基本事项保障与民生利益最大化”；规范的公共选择机制是为了保证公众有平等表达其意愿和实现知情权、质询权、建议权、监督权的机制，最终落实真正“由人民当家作主”的可持续公共决策制度安排，保证满足公共需要这一基本目标的长久实现——这种制度安排体现着“民生”与“民权”的内在的深刻的关联，我们完全可以把它认知为公共财政服务民生的制度基础；现代意义的预算体系具有公开、透明、完整、事前确定、严格执行、进而追求绩效和可问责的特点，是公共财政所有追求的现实载体，也是其为公众理财、服务民生的具体运作形式。
　　民生是民众生活的总称，涵盖方方面面。包括公民的生存权、发展权及相关的物质条件，以此逻辑延伸下去，广义的民生还包括公民的政治权，如平等参与政治经济生活的权利——当然这就又有机地关联于“民权”概念下的制度安排(当下中国不少地方由公众对于某年预算安排中“民生支出”的关注而引致“预算透明度”以及“听证”的要求。正是体现了这种关联)。所不同的是，处于不同生命阶段的微观个体和处于社会不同发展阶段的社会群体，民生侧重点会有不同。例如，处于孩童时期的微观个体，其民生的重点是生命权，而处于青壮年时期，发展权和生命延续权跃居为生活主要内容；战争时期的民众，争取存活下来成为民生的首要内容。和平但物质匮乏时期，吃饱穿暖成为百姓的最大期盼，而物质丰富之后，人们开始追求被尊重和人生价值的实现，等等。所有这些，体现着民生概念的层次性与动态发展特征，但都可以被公共财政的正面效应所包容和对应。
　　从公共财政的特征来看，公共财政满足公共需要的目标和机制，也就是满足全体人民的共同需要即满足民生需要的目标和机制；从公共财政的实践来看，公平统一的税收制度体现民众平等的纳税义务和财政分配“取之于民，用之于民”的收入制度设计，财政支出用于教育、卫生、社会保障、住房、环境等方面，都与民众生活直接相关，用于国防、司法的支出与民众的生存权和财产权亦密切相关。即使那些从“一对一”的直观来看似与民生稍远一些的财政支出，如基础设施投入、科技创新、战略新兴产业补助等，其实从社会生活运行和长远效果看，也都与民生息息相关。试想，如交通基础设施一塌糊涂，人民即使有衣、食、住而无法顺利成“行”，民生也难以成为幸福状态——我国一年一度的“春运”不都是对于交通基础设施服务民生的最集中的考验吗?又试想，如无科技创新的引领和支撑，“第一生产力”不到位，经济发展没有后劲，物质财富和民众幸福感的增加也就失去了可持续性，因而财政支持科技&#21