三、对农地征用过程中农民利益进行保护的建议

　　由于以上种种原因，造成现实农地征用过程中对农民利益的保护不足。农民为土地征用付出了沉重代价，他们原本就是社会的弱势群体，思考如何在农地征用过程中对农民利益更好的保护就显得尤为重要。对此，笔者建议可以从以下几方面去落实：
　　（一）转变思想观念，增强尊重公民财产权意识，树立全社会成员共享社会发展成果的基本理念
　　国家机关工作人员特别是领导干部要以身作则，身先士卒，彻底摒弃计划经济时代农村经济为城市经济发展让路，重国利、轻民利的思想，增强公民财产权保障意识，不再与民争利，转变以牺牲农民利益发展经济的陈旧观念。树立正确的政绩观和科学的发展观，辩证地看待公平和效率的关系，既不能片面重视效率而忽视公平，也不能片面追求发展而忽视个人利益，努力使每一个社会成员都能分享到城市化的成果。

　　（二）重新定位政府角色，保障农民利益
　　政府要退出集体土地市场的运行，要把主要精力放在进行土地利用综合规划、改善环境，规范、监督、调控土地征用上，充当土地市场秩序的监管者角色。政府可以制定集体土地交易价格条例，加强对土地补偿资金的的监督和管理，对占而不用等圈占土地违法行为进行严厉查处。政府要增加土地征用行为的透明度，从而防止少数不法投机分子借国家征收征用之名，炒作土地牟利，致使国家、集体的公共利益和农民的个人利益受损。
　　（三）完善土地征用立法，改革现行土地征用制度
　　由于土地征用立法不完善，现行土地征用制度设计不合理，导致农民这个弱势群体的利益在土地征用过程中屡遭受损，而且也导致了土地资源配置效率的低下，对此，笔者建议如下：
　　1．明确“公共利益”范围，严格区分公益性用地和经营性用地
　　针对《宪法》和《土地管理法》中对“公共利益”的界定不清导致地方政府征地权的滥用的情况，笔者认为可以通过修改《宪法》和《土地管理法》或由全国人大常委会出台专门司法解释对《宪法》和《土地管理法》中“公共利益”的范围进行明确界定，参照国外立法，应将公共利益的范围严格限制在水利、交通、国防、义务教育、公共卫生等国家重点公共设施建设和公共利益的需要上面，对于工商企业用地等经营性用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、农民和集体购买、租赁等市场方式取得，价格也由市场决定，充分发挥社会主义市场经济体制下市场在土地资源配置中的作用。
　　2．建立简便、严格、高效、透明的土地征用程序
　　我国可以借鉴发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，明确各方的权利义务，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。土地征用程序应主要包括：一是征用土地的公告或通知程序，保障有关人员充分的知情权。二是所有受影响的土地权利人参与土地征用过程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权。三是补偿费用发放过程要透明，要加强监督管理，以避免征地补偿费被瓜分或被层层截留。四是加强征地后的监督措施，使农民集体享有优先使用土地的权利。五是司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用行为。
　　3．完善土地征用救济途径，建立征地争议司法救济制度
　　对于农民通过行政救济途径维护自身合法权益成本过高，执行困难问题，笔者认为可以建立一个独立于政府的农民协会，通过农民授权，由他来代表被征地农民进行土地征用合法性听证和征地补偿听证，并监督补偿金发放。当农民就征地补偿发生纠纷时也由其接受农民授权申请国务院裁决或提起行政诉讼，这样相对于单个的农民来说，通过省级以上人民政府救济的困难性就大大降低，农民的合法权益也就可以更好的得到维护。另外还有必要扩大救济途径，可以考虑在行政救济之外，增设征地争议司法救济制度，从而实现行政救济与司法救济相结合。我国可以通过立法规定行政救济是司法救济的前置程序，具体规定为：对土地征用争议，被征地农民应当向县级人民政府或其他土地主管部门申请裁决；对县级人民政府或其他土地主管部门作出的的裁决不服的，被征地农民有权向人民法院提起民事诉讼。通过赋予被征地农民提起民事诉讼的权利，使其能够得到充分的救济。
　　4．改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位
　　我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有，由于“农民集体”是虚置的主体不确定的，因而不能使农民成为法律意义上的市场主体，现实中某些村委会或村民小组中的领导人员常借“农民集体”的名义非法处置土地及补偿费用，侵犯农民合法权益。要使被征地农民能够自主处分自己的土地及对被征地农民的补偿能够到位，关键是要在立法上确立农村集体土地归村集体所有的的土地所有权制度。通过修改相关法律，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，才能使农民的土地权益从根本上得到保障。
　　5．引入市场价格机制，科学制定征地补偿标准
　　现行的土地征用补偿标准没有考虑土地的区位，地区经济发展水平，土地市场交易价格等影响土地价值的经济因素，剥夺了农民分享土地增值收益的权利。所以我们需要引入市场价格机制，建立和完善农地价格体系，由独立的资产评估师对所征土地进行专业的评估，以农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准，再参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准。土地征用补偿费用中还应该包括土地的增值部分，适度提高经济补偿标准，以保障被征地农民能够在城镇生存和有一定的发展资本。
　　6．拓宽征地补偿安置方式，解决被征地农民的后顾之忧
　　我国现行的征地补偿安置方式主要是实行一次性货币补偿，肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了一定的积极作用，应该坚持下去并逐步得到改进。但是因为现行的经济补偿标准太低，纯粹的经济补偿并不能为被征地农民的长远发展提供有效的保障。根据国内各省市己有的经验做法，国家可以通过推广直接经济补偿、再就业培训、留地安置、土地使用权入股相结合的征地补偿安置方式，变单一的货币补偿方式为多元化的补偿安置方式，为被征地农民建立起完善的生活保障。
　　（四）加强农村精神文明建设，提高农民自身素质
　　通过各种途径，推动农民的思想解放，让所有农民充分认识到自己的国家主人翁地位，同时通过推广“送法下乡”，增强农民的法律维权意识，让广大农民学会运用法律武器维护自己的合法权益。要加大对农村的教育投入，缩小农村与城市在教育上的差距。
　　（五）做好其他相关制度的配套改革，更好维护被征地农民的利益
　　1．建立健全农村土地征用监督机制，约束地方政府的土地征用权
　　缺乏监督的权利必定会被滥用，为了保障土地征用程序能够被严格依法执行，笔者认为可以通过加强立法，规定由行政机关内部监督、被征地农民监督和网络媒体监督相结合的土地征用监督机制。同时，还要加强政府的信息公开，规定涉及被征地农民切身利益的确需公开且按照法律能够公开而未向公众公开的责任，确保公众的知情权，从而可以更好的进行监督。
　　2．建立健全被征地农民社会保障体系，解决被征地农民的可持续生计问题
　　土地是农民的基本生活保障，农民为了国家公共利益而失去了土地的保障，那么国家理应给他们以相应的补偿来解决他们的长远生计，这也是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体现。国家可以通过设立被征地农民社会保障基金、被征地农民失地养老保障制度、被征地农民医疗保障制度等来解决被征地农民的长远生计问题，所需费用可以通过研究来合理确定分担主体，当然要尽量考虑被征地农民的现状，尽量减少被征地农民的出资。同时，国家还要为被征地农民提供多种方式的法律援助，为其能够平等地享有行政救济和司法救济的权利建立通畅的渠道，使农民对土地权利的行使切实得到法律的保护。