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    国债理论限度与实践分析

    来源:网络  时间:2017-06-30 22:01:00

       新中国国债发行始于1950年的人民胜利折实公债。1954年至1958年又相继五年发行了国家经济建设公债。以后由于种种原因,终止了政府举债融资,成为世界上既无内债又无外债的国家。

      80年代开始,随着改革开放政策的实行,1981年政府恢复了国债融资,以后逐年扩大,特别是从1994年起,国家实行分税制的财政管理体制模式,情况发生了根本性变化,规定财政赤字不能向银行透支,财政收支“缺口”依靠政府融资解决,导致当年国债发行突破1000亿元大关。并在以后逐年增加发行量,至2000年发行达4180.1亿元。90年代以来,我国国债规模如此迅猛扩张,引起了理论界和业务部门的高度关注,中国国债发行还有多大空间,中国经济能够承受累积的债务负担吗?中国会不会导致债台高筑,引发债务危机?对此,专家学者近年来发表了大量文章,见仁见智。

      一、国债限度的制约因素

      我国社会主义市场经济建立过程中,制约政府举债规模的因素是多方面的,而且许多因素之间又相互交叉牵连、错综复杂。例如社会经济发展水平,金融市场发育程度,国债利率水平,品种结构、期限结构、发行方式、社会闲置资金拥有量,以及政府财政的偿还能力等等,均无一不影响到国债发行规模。在众多制约举债因素中,我们认为最主要的,起决定作用的因素不外有:社会经济发展水平;金融市场发育状况;社会大众拥有闲置资本总量和财政偿还能力四个方面。

      一国政府举债规模,从根本上讲,决定于社会生产力发展水平。衡量社会生产力发展变化的综合指标是国民生产总值(GNP)或国内生产总值(GDP)。从长期看,政府举债限度的波动与国民生产总值的变化存在着较高的相关性,两者之间成正比走势。因为政府通过举债方式筹集财政资金,实质上是对社会产品和国民收入在全国范围内的分配和再分配。直观地说,也就是对现有生产物的价值分配,是对价值实体所进行的再一次分割。社会生产力发展水平越高、规模大,经济效益好,社会产品的产出量和分配量愈多,在流通中实现的社会产品价值越多,可供政府举债分配社会产品的价值量才能越多。只有社会生产力发展了,整个国家经济总量不断增大的前提下,国债规模扩张才有坚实的经济基础。离开经济发展水平研究国债限度,政府举债就会成为无源之水,无本之木。

      金融市场发育状况,是政府融资规模大小的重要条件。市场经济运行中,金融市场是整个市场机制的核心。发达的金融市场能够为筹资者与投资者提供更多的信用流通工具,便于社会闲置资金跨越时间、空间和地域的界限,突破规模限制,迅速实现长期资金、短期资金、大额资金和零散小额资金的相互转换,满足筹资者与投资者的不同需要。我国政府举债融资演进的历史进程表明,1988年以前由于国内没有开放国债流通市场,国债的大部分是采取直接发行的。即财政部将每年的发行任务分配给各级财政部门,再由财政部门层层摊派落实到企事业单位,机关团体和个人。这种发行方式不符合国债金融商品属性要求,造成发行环节多,工作量大,推销周期长,成本高。尽管这一时期政府举债规模不大,年平均约57亿元左右,但是国债的循环运行还是比较艰巨的。1988年后,随着经济体制改革的深化,推动了金融市场发展,国债实行由行政分配任务的做法,开始向承购包销机制转变,并加强国债一级自营商制度建设,国债市场得到了长足发展,发行规模不断扩大。1989~1995年,国债年均发行额达到514亿元。金融市场发育程度,影响国债发行数量的作用显而易见。

      国家财政偿还能力与国债发行额度密不可分,是制约政府举债规模的又一个重要因素。政府通过国债筹集的资金,归根到底要由财政统筹安排使用。决定了国债到期还本付息的费用必须由财政资金来偿还。如果政府举债不充分考虑自身的清偿能力,不顾客观的数量限度,单纯着眼于需求量,财政收支缺口有多大,国债就发行多少。举债过头,其结果是,国债发行规模和余额不断扩大,还本付息占财政支出的比重就会上升,加大债务链条风险。政府为了偿还债务,不得不增加税收和其他收费、加重社会公众的实际负担,甚至导致当代人的负担向后代人转移。为此,国债发行数量必须从政府需要和财政清偿能力两个方面全面分析,综合考虑,才能得到比较合理。切合实际的数量限度。

      国债规模还受制于社会应债能力,即应债主体的购买愿望和应债能力。中国国债应债主体有:(1)城乡居民;(2)企业、事业单位;(3)金融机构。这些应债主体拥有的资金总量,制约着国债发行量。衡量社会应债能力的指标,从宏观角度考察,就是国债发行额与GDP的比例关系。从微观角度看则取决于应债主体的收入水平。国债发行额占GDP的比重越小,投资购买者手中实际可支配的闲置资金愈多,国债扩张的空间也就越大,反之便越小。

      二、中国国债规模现状

      中国国债发行规模已从80年代年均维持在60亿元左右,到90年代迅速上升为年均1913亿元,引起了各方面的高度关注,讨论不断见诸报端。因而如何评价当前的国债规模便成为议论的热点。政府举债是否适度,国际上衡量的指标通常有以下三个方面:

      (一)国债依存度。指当年国债发行额与当年财政支出之间的比例关系。这一指标从流量上反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。政府举债过多,债务依存度高,表明财政债务负担重,有可能给财政未来发展带来巨大压力。国债依存度的国际公认警戒线为15%~20%,中央财政的债务依存度公认的警戒线为25%~30%。我国90年代后的国债依存度指标数值如表1.

      从表1看出,我国国家财政债务依存度自1995年开始就超过了国际上公认的安全线,尤其是中央财政债务依存度,1991年以来,一直都在警戒线以上。1998年,我国国家财政债务依存度达到40.2%,比日本财政最困难时期,债务依存度最高年份的37.5%,还要高出2.7个百分点。如果用中央财政债务依存度同发达国家相比,超过警戒线的幅度就更远了。美国1982~1994年中央财政依存度平均值为22.30%,日本1982~1994年中央财政依存度平均值为27.4%。中国1991~1998年中央财政依存度平均值为51.7%,高出美国29.4个百分点,日本24.3个百分点。从这个角度看无论国家财政,还是中央财政的财政支出,都已经处于过分依赖债务收入的脆弱状态,国债扩容空间很小。

      (二)国债偿债率。指当年国债还本付息额与当年财政收入的比重,反映着政府财政偿还举借债务的能力。一国财政偿债能力越大,政府举债的承受能力也就越大,反之则越小。这一指标说明,国债规模大小要受到国家财政收入水平的制约,国债规模在一般情况下,应同当期财政收入状况相适应。偿债率的国际公认警戒线为22%。1994年以前,我国国债偿债率平均为3.4%,偿债率最高的1992年为10.56%。1994年后,债务还本付息支出逐年增大,由1994年的499.36亿元,上升到2000年的1573.58亿元,偿债率为11.75%,明显低于国际公认的警戒线。如果用中央财政收入来偿还债务,2000年的偿债率则为20.74%。接近公认的警戒线。根据政策规定,我国地方政府不能发行公债,国债全部由中央发行、掌握和使用,并负责还本付息,考察国债偿债率,我们认为使用中央财政偿债率指标更有实际意义。

    (三)国债负担率。指国债余额占国内生产总值的比重。这一指标着眼于国债存量,表示国民经济国家债务化程度和国债累积额与当年经济规模总量之间的比例关系。它重视从国民经济总体来考察国债限度的数量界限,被认为是衡量国债规模最重要的一个指标。国外经济学家多数都认为,国债累积余额,一般应控制在当年GDP的45

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