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    试论我国反垄断法对自然垄断行业的规制

    来源:网络  时间:2017-07-01 15:37:00

      

      论文摘要 世界各国反垄断法对自然垄断行业的适用是循序渐进的,自然垄断行业竞争水平的变化,根本上决定了反垄断法对自然垄断行业是否适用以及适用的范围。当前我国的自然垄断行业大体上已经处于垄断与竞争并存的阶段,区别于传统的自然垄断,因此一般适用于反垄断法。此时,在自然垄断行业,如何协调好反垄断法规制与行业监管之间的关系显得尤为重要。

      论文关键词 自然垄断 反垄断 竞争行业 监管

      自然垄断行业的反垄断问题一直是个难点。相对于一般的竞争行业,自然垄断行业在竞争水平上存在差距,这便限制了反垄断法在这些行业内作用发挥,但同时也为行业监管预留了一定的空间。这类行业一般有行业相关法规,并由独立的政府监管机构对行业内的诸如市场准入、价格制定等方面进行直接规制,防止垄断。

      一、自然垄断行业反垄断规制的三种模式

      市场竞争性是反垄断法的适用前提条件。所以自然垄断行业竞争水平的变化,根本上决定了反垄断法对自然垄断行业是否适用以及适用的范围。依据自然垄断行业内竞争水平的不同,市场经济国家相应地也采取不同的规制模式。这里的规制模式指反垄断法与行业监管在这些行业内不同程度的适用和协调模式。
      (一)传统的自然垄断阶段(即完全垄断)
      在此阶段,自然垄断行业不存在引入竞争的条件。而依据自然垄断理论,某些行业具有明显的规模经济和过高的沉淀资本,面对一定规模的市场需求,与两家或更多的企业相比,某单个企业能够以更低的成本供应市场,垄断比竞争更有效率。如果任由市场竞争机制发挥作用,将会产生不利于社会福利改进及资源最优配置的结果。因此这些行业都被反垄断法整体列入除外适用的范围。这种垄断经营状态通过政府的严格监管来维持,对于所产生的“垄断定价”、“外部性”等垄断弊端问题,政府往往采取严格的管制。然而,随着经济、技术的进步,这种反垄断法完全豁免而完全由政府管制的制度,不仅没有增进社会福利,反而产生了一系列损害社会福利的后果,如助长了寻租活动,政府管制出现了失灵。而整个自然垄断行业因为不存在竞争,企业内无提高效率的动力,外无竞争的压力,普遍存在效率低下,亏损严重,价高质低等现象,消费者的福利也遭受损失巨大。
      (二)引入竞争后的自然垄断
      随着经济技术的进步和竞争水平的不断提升,传统的自然垄断行业越来越多的业务具备了可竞争性,其中的非自然垄断性业务因其具备可竞争性,便逐渐从原行业中分离出来。在70年代后期和80年代,西方许多政府开始相信,有限度的竞争总能带来一定好处,放松管制的过程开始了,并产生了一些成果。政府为了打破垄断格局,不断在自然垄断行业中的可竞争业务逐步引入竞争,并引入反垄断法来对竞争环节进行规制,放松管制。于此同时,反垄断法自身也取得了较大发展,如确立了社会整体效益价值目标、重视消费者权利的保护、克服自身的不确定性、以及结构主义模式和行为主义模式之间的平衡等,这些都增加了反垄断法在自然垄断行业的适用可行性。
      在这样垄断与竞争并存的阶段,反垄断法适用于整个自然垄断行业采取的是一般适用与例外豁免原则。即反垄断法将自然垄断行业与一般竞争行业不做区分,一般适用。而对于那些仍保持自然垄断属性而不宜竞争的业务,通过在行业法规定除外事项给予“照顾”。因而在此阶段,形成了政府管制和反垄断法规制的双重规制模式。
      (三)完全竞争阶段(即自然垄断行业转变为一般竞争性行业)
      随着自然垄断行业竞争水平的不断提高,反垄断法在除外适用事项的范围将逐渐缩小,当自然垄断行业的全部业务都具备了可竞争性,自然垄断行业完全转变成了竞争行业,反垄断法的除外适用范围也就基本消失了。在此阶段,反垄断法就像在一般性竞争行业一样单独胜任对这些行业的规制,统一适用。而在这种完全的竞争性市场上,充分的竞争迫使价格下降,商品或服务的质量上升,利润趋近于零,行业竞争监管效率低于反垄断法适用的效率,监管失去了存在的意义。
      因此,在自然垄断行业,反垄断法并不当然地适用。只是随着这些行业开始引入有效竞争,反垄断法才有了适用条件。在完全垄断阶段,整体“除外适用”;在垄断与竞争并存阶段,“一般适用”为原则,“除外适用”为例外;在全部业务可竞争阶段,反垄断法“完全适用”。

      二、我国自然垄断行业由垄断向竞争的过渡

      自然垄断行业竞争水平的变化,根本上决定了反垄断法对自然垄断行业是否适用以及适用的范围。所以在讨论我国反垄断法对自然垄断行业的规制模式之前,先来看看我国的自然垄断行业现状。
      那么,我国的自然垄断行业是否还是处于原本传统意义上的未引入竞争前的完全垄断状态?答案是否定的。在我国反垄断法还未颁布实施即2008年以前,科学技术不断进步、市场需求不断扩张,这导致自然垄断行业的自然垄断性弱化,政府规制也出现失灵,于是我国在绝大多数自然垄断行业开始了引入竞争的改革。目前我国自然垄断行业整体上处于垄断与竞争并存阶段。
      其中,特别明显的就是电信业的几次重组改革。由于本身具有的适合垄断经营的特性,20世纪80年代之前,我国电信业是由政府直接垄断经营的。随着垄断弊端日益凸显,我国借鉴国外经验,开始对电信业进行改革,引入竞争。当前,我国电信行业已不再处于绝对垄断的地位,而是初步构造出了电信市场的竞争格局。当然,电信行业自然垄断属性弱化,但其还是处于垄断与竞争并存阶段。国资委对电信行业的垄断的阐述。根据国资委的认定,电信业属于自然垄断行业,不可能完全放开,特别是电信业的基础运营业务,既属于自然垄断,还存在网络性、规模经济和存在大量沉淀成本等特点,所以认同电信行业的国有市场支配地位。同时引入竞争是为了克服垄断弊端,实现电信业的更大发展。
      就像电信行业一样,我国的自然垄断行业整体上正处于垄断与竞争并存的阶段,那么,是否适用反垄断法?

      三、我国反垄断法对自然垄断的规制

      2008年我国颁布了反垄断法,但并为明确规定如何适用,相关规定只有第七条。因为模糊规定产生很多争论。笔者对第7条的理解为:我国的反垄断法是一般适用于自然垄断行业的。近期发生的电信行业反垄断调查案正说明了当前像这种具有竞争的垄断市场,具有支配地位的垄断企业会滥用其支配地位,进行垄断协议等限制竞争行为,将会受到反垄断法的规制。也就摆明了对此类具有竞争性的自然垄断行业,我国反垄断法也像先前分析的其他市场经济国家一样选择了一般适用。
      笔者认为我国反垄断法对自然垄断行业的适用原则是“一般适用,例外豁免”,即原则上适用于整个行业,只是在极个别事项上由于其保持自然垄断性而豁免。这里需要注意的是,我们应该对反垄断法的规制进行明确和细化。目前,自然垄断行业存在区别于一般竞争行业的规制需求,需要反垄断法(实施细则)和行业竞争规则更加全面和具体的制度设计,以利于有效适用该行业。在实行例外豁免时,我们需要确认不同行业不同程度的有条件除外适用。当然这样的确认并不是指在反垄断法条文中针对这些行业的整体除外,而是指行业法在不违背反垄断法基本精神并且不与反垄断法相抵触的基础上,针对个别事项的除外规定。

      四、反垄断法规制与行业管制的协调

      当前处于竞争性垄断的市场格局下的自然垄断行业,需要同时受到行业管制和反垄断法的双重规制,在对限制竞争问题的规制中难免会有冲突,于是就引发了如何协调两者之间的关系,对反垄断执法机构与行业监管机构的反垄断职权如何进行合理界定的问题。
      (一)两种干预手段的差异
      行业管制与反垄断法规制这两种干预手段都以维护竞争秩序为宗旨,但两者之间有很大差异。
      第一,手段不同。行业管制主要以市场准入、价格杠杆等对企业行为进行直接规制,而反垄断法则对滥用市场支配地位等排除、限制竞争行为进行惩戒,间接规制企业行为。
      第二,规制时间不同。行业管制通过对相关行为进行审批等事前规制,从而构建市场竞争秩序;而反垄断监管更多侧重于事后监管,即在发现违法行为之后,对企业加以处分。
      第三,规制机构各有优势。行业监管机构因为与被监管行业保持长期亲密的联系,拥有这些行业足够的安全、技术信息,能对不断变化的行业进行及时有效的规制,因而更具专业性。反垄断执法机构有丰富的反垄断执法经验,更具权威性;反垄断执法机构并不局限于单一行业,而是负责反垄断法在市场各个领域的实施,而行业监管机构却只是执行某一行业的竞争规则;反垄断执法机构拥有行业监管机构不具备的救济方法,比如刑事处罚、三倍赔偿。可见,两类执法机构优势互补。
      (二)如何协调的设想
      在法律层面,应该制定并完善相关行业法,增强行业监管的有效性。当行业法与反垄断法产生竞合时,按照“特别法优于一般法”的规则,优先适用行业监管法。当然,这种优先是有限制的,而且也要考虑法律位阶。监管法的优先适用不得违背反垄断法的基本精神。监管法中涉及反垄断的内容应与《反垄断法》保持一致,如与《反垄断法》的规定不符或相抵触的,应予以清理和修正。
      在执行机构层面,可以仿效德国模式,采用“共同管辖”和“有合作的专门管辖”双重机制。这样可以实现反垄断执法机构与行业监管机构的有效分权,避免一方独占反垄断执法权。
      “共同管辖”,是指推动反垄断执法机构和行业监管机构的互助与合作,共同对自然垄断行业进行监管。反垄断执法机构和行业监管机构的监管方式不同,都有其独特之处,但也各自存在不足,因而各方可以利用对方优势克服、弥补自身监管的缺陷。两者之间监管的有效合作可以通过共同制定反垄断工作指南来实现。
      有合作的专门管辖,是指反垄断法规制与行业管制各有侧重、相互协调。反垄断法着重规制一般抽象意义上的限制竞争行为,诸如经营者集中、滥用市场支配地位、行政垄断等。而行业监管机关对那些反垄断法未做出一般规定的特殊行业问题的监管行为豁免反垄断法执法机构的审查。如针对电信行业的固有特点,行业管制予以针对性地设置相关措施规制限制竞争行为,如互联互通费用的结算等具有一定的专业性和针对性的措施,行业监管机构对此规制具有专属性。因此,一般竞争规制权限属于反垄断执法机构,特殊竞争规制则属于行业管制机构。

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