摘 要: “科学与治理”（Science and Governance）议题在近年来日益引起国际政策界和学术界的广泛关注和深入研究，正在成为一个蓬勃发展的前沿课题。本文以发达国家经验为基础，分析了“科学与治理”兴起和发展的动因，把其核心内容归纳为：制度化的咨询、信息公开和预防原则、公众参与以及对研究的规范。本文指出，科学与治理的兴起表明，要使科学技术对人民生活和社会发展长期有益，一个国家科学技术的发展战略与政策就不再只是包括科学和创新两方面的内容，还要加入第三个因素——“社会”或“公众”，实现科学技术、经济和社会三者的协调发展。
　 关键词：科学与治理；科学与社会；科学咨询；公共参与；预防原则

　　 Abstract: The issue of Science and Governance has attracted the community of policy and academic research during recent years and is growing as a front topic， which is driven by the fundamental change of the relationship of science and society .This paper examined the dynamics of science and governance ，and described the main factors as advice， precautionary principle ， public participation and research control .The paper highlighted the meaning of science and governance.
　　 Key words:science and governance ， science and society ，science advice ， public participation， precautionary principle.

　　　　近年来，“科学与治理”（Science and Governance）成为欧盟及其成员国科技发展战略与政策的一项重要内容，受到国际政策界的广泛关注，并成为日益吸引学术界深入研究的前沿课题。2000年7月，欧洲委员会提出“面向欧洲的研究区”（Towards a European research area）的发展战略，并提出建立欧洲科学技术参照体系（the system of science and technical reference）作为政策制定与实施的支持系统。2000年10月16~17日，欧盟在布鲁塞尔召开名为“知识社会中的科学与治理：欧洲的挑战”（ Science & Governance in a Knowledge Society: The Challenge for Europe），主题是“走向科学、公民和社会之间的新联盟”，来自欧洲各国的450名代表参加了会议。2001年，欧洲委员会发表题为《欧洲治理》的白皮书，把科学治理作为欧洲治理一个重要的部分[1]。2002年欧洲委员会发表《科学与社会行动计划》[2]，作为实施白皮书的行动计划。同样，“科学与治理”议题在美国也受到很高的重视。近几年在美国科学促进协会（AAAS）科技政策年会上，都有包括国务卿在内的政府高级官员就科学与治理议题（集中在科技对外交政策的影响）发表演说，这也是对美国国内正在进行的关于科学与治理高层次讨论的一个反映[3]。同时，科学与治理议题也受到社会团体和学术界的普遍地重视，一些国家的权威机构和国际组织纷纷发表有关的研究报告，如英国文化委员会（The British Council）于2001年3月发表了《科学与社会：走向民主化的科学》[4]。一些有影响的国际学术会议也开始举行，例如，哥伦比亚大学于2002年3月5~7日召开名为“与神怪共同生活：21世纪科学技术的治理”（Living with the Genie: Governing Science and Technology in the 21st Century），会议的主题是以有益于社会为目标理科学技术，300多名代表参加了会议。在著名国际学术刊物上（例如，Research policy ，Science and Public Policy ， Technology in Society等）有关论文开始不断出现，同时有关科学与治理方面的专著和论文集也在问世。[5][6][7][8][9][10]
“科学与治理”的根本动因是科学与社会的关系正在发生的一些根本性变化。这些新的变化不仅对传统的科学技术观提出了广泛的质疑，而且对现有的管理结构和管理机制提出了新的挑战。为此，需要发展一种各有关利益方（政府、科学界、企业、社会团体、公众等）相互协调的机制，，使科学走向民主化，确保科学为人民的健康和福利服务。
　本文以发达国家的经验为依据，分析和研究“科学与治理”兴起和发展的动因、核心内容及其重要意义。
1. “科学与治理”的提出
“科学与治理”这一议题是应对现代科学技术飞速发展带来的新挑战而兴起的，同时也是在“治理”这一概念成为社会科学各学科普遍采用的共同语言的学术氛围内涌现的。为了充分理解“科学与治理”的含义，有必要首先对治理理论的提出和发展做一概括分析。
1.1 治理理论的提出
治理理论的提出是现代社会正在发生一些根本性变化的反映。自20世纪70年代以来，许多学者从不同的角度刻画了工业社会之后的现代社会正在发生的一些重要变化，如丹尼尔•贝尔的“后工业社会”（1973年）、界沃太一的“知识价值社会”（1985年）、乌尔里希•贝克的“风险社会”（1986年）和彼得•德鲁克的“后资本主义社会”（1993年），以及现在耳熟能详的“后现代社会”、“信息社会”和“知识社会”等。治理理论关心的问题主要是社会是怎样组织和管理的。可以说，各种关于治理的理论在不同程度上都是以现代社会某些重要变化的特征为出发点。
学者们讨论“治理”的概念兴起大都会以“‘统治’（government）向‘治理’(governance)”的转变为开始。英文中“治理”（governance）一词源于拉丁文和希腊文，原意为“控制”、“引导”和“操纵”。长期以来它与统治（government）等同使用，主要是指政府的合法化的指挥和控制行为 。20世纪80年代以来，西方社会的分立化（decentralization）发展趋势越来越明显，现代社会的各个子系统和网络日趋独立，许多社会和经济领域的管理靠单纯的政府权力控制和管理机制已是不够的，需要公、私双方的协调管理，需要政府以外的一些其他机构和行为者参加经济和社会调节。由此，具有崭新意义的“治理”概念开始出现。
罗茨（Rhodes）在“新的治理”一文中指出：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或以新的方法来统治社会。”[11]不同的学科（制度经济学、新公共管理理论、国际关系学等）从不同的角度对“治理”下了不同的定义。按照全球治理委员会（the Commission on Global Governance）1995年给出的权威定义：“所谓治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或认为符合其利益的非正式的制度安排，它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。[11]与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，但同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各种人和各类组织等得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。治理的实质在于，它强调的是机制，强调的是不同社会角色为了共同目标的协调行为，而不是自上而下的权威和制裁。
法国学者阿里•卡赞西吉尔精辟地指出：治理模式的优势在于，它更能应付千差万别的现代社会中的决策问题。在现代社会的各个子系统和网络日趋独立的情况下，治理的能力，除了政府机关和各种机构外，还需要公共社会的参与，各种利益集团、网络以及部门间的协商。治理于是促进了国家与社会之间的互动、成为形形色色社会代理者（agents）如公共治理部门、私人公司、半公共机构、公民、社会群体和协会之间的一种协作方式，使政策的制定更为有效。这种模式比传统的统治方式更能适应社会环境，既强调了公共政策制定中的纵横协调，也强调多元和不统一。其根基在于协商而非上令下行。它是在公和私的代理者五花八门的情况下处理公共决策过程的一种努力。它的要旨不在于机构，而在于过程和实践。它是一个过程而不是一个结构。[11]
1.2 现代科学发展的挑战
随着现代科学的飞速发展，科学已成为国家发展的一个关键因素。科学在国家各个领域政策的制定和实施中起着越来越重要的作用，进入政府的核心功能。科学不仅在传统的经济与贸易、社会发展和环境保护政策领域成为一个重要的不可少的因素，而且在新出现的食品安全、电子商务、知识产权、全球变化等领域发挥着日益重要的作用。据Padilla 和Gibson于2000年的研究，在过去的10年间，英国议会含科学内容的提案、动议和辩论上升了6倍。由1988~1989年的1%上升到1998~1999年的6%，其中生物科学（医药和食品）和环境科学（包括能源）上升最快。[12]
与科学有关的政策议题不仅逐渐成为政策的中心，而且其中许多议题具有新的特点：（1）在科学上有重要的不确定性；（2）（涉及不同的利益）具有广泛不同的意见；（3）对于敏感领域（普通百姓健康与安全、动植物保护和环境等敏感议题）的公共政策有着潜在的重要涵义。
这些议题充分反映了科学与社会关系正在出现的一些根本性的变化。一方面，科学发现充满着丰富的、令人激动的机会，科学的应用和技术发展以前所未有的方式深入而广泛地影响到人类生活的各个层面，给人们带来很多好处和便利；另一方面，科学应用的不确定性大大增强，风险并不总能事先确定，在一些重要的敏感领域（如环境和公共健康领域）可能对人民的生活和健康带来潜在的危害，公众关心意识增强（例如对生物技术的应用）。而且，一些重要科学技术领域的发展和应用明显涉及不同的利益群体，例如，转基因作物和食品涉及政府有关部门、公司、消费者、科学家，科学不再被视为是价值中立的，科学家也不再是毫无自身利益的中立者。这样，现代科学的发展不再单单是科学共同体的事情，也不再仅仅关涉到政府，而且涉及到社会其他角色（企业、社会团体等），涉及到公众。由此，带来了社会与科学之间出现新的问题和紧张关系。
自20世纪90年代中期以来，随着疯牛病事件的爆发、转基因作物大面积的播种和转基因食品的大量上市以及基因组研究和基因治疗、干细胞研究和克隆技术等生物技术的飞速发展，社会与科学出现十分紧张的关系。疯牛病（BSE）事件的案例表明，被作为决策基础的科学证据的确实性是不令人信任的。自1985年疯牛病被发现以来，英国政府及其科学顾问一再宣称BSE不会传播给人，而科学界迟迟不能给出有关疯牛病传染的精确答案。直到1996年，英国政府才根据越来越多的证据承认人吃了受感染的牛也会患上同样的症状。疯牛病引发了公众对政府和科学空前的道德信任危机。转基因作物和食品则带来了不确定的风险性和伦理难题。尽管政府和专家声称它们对人们健康无害，但并没有消除人们对风险的疑虑。而不加标注地把转基因食品与天然食品混在一起上市的做法，更激起了消费者的强烈抗议。尽管转基因食品和天然食品可能会同样安全（事实上现时没有一个政府或联合国组织会声称转基因食品是完全安全的），但是这样做意味着科学足够可靠，消费者无需选择，剥夺了消费者的知情权和选择权。这表明科学的应用引发出复杂的价值观冲突和社会问题。而克隆技术、干细胞研究更是带来了严重的道德、伦理和宗教信仰的根本性问题。这一切表明，科学的发展和应用越来越与社会、伦理和价值等因素联在一起，与公众的态度、价值标准和日常生活联在一起。
这些发展表明，越来越多的科学议题与道德、社会、伦理因素以及其他利害关系紧密结合在一起，特别涉及到不确定性问题时，诸多因素混在一起，使议题更为复杂。要解决这样的问题，单靠科学界是不够的，传统的同行评议以及科学家的利益公开（即申明研究资源的来源及资助方是谁）并不能扭转公众对科学的信任危机。同样，传统单一的自上而下的政策制定与管理机制对于解决这样的问题也是不充分的。为此，需要新的机制——治理机制，发展共同的知识基础，协调各有关利益方，使得科学发展和决策过程互相支持，确保科学为人民的健康和福利服务。
２．科学与治理的核心内容
科学技术塑造着社会变化的步伐和方向，治理是以一种方式或机制把有关不同利益的角色带到一起，以使科学技术为保护和促进人民的幸福和安康服务为目的，管理这种变化的所有决策过程。“科学和治理”指的是建立一种机制，使科学和决策过程以有效、可信、负责和透明的方式一起工作。[13] 换句话，“科学和治理”是建立科学与决策的新型关系，形成两者相互支持的机制和网络。
科学与治理的核心内容主要包括：制度化的咨询、信息公开和预警原则、公众参与和对研究的规范等，这些内容之间存在着相互联系和相互作用。
2.1 制度化的咨询
治理的实质就是发展共同的知识基础，坚实的科学咨询或科学建议（Science advice）是治理的不可缺少的重要组织部分。
科学咨询是为决策提供科学证据，包括提供专业上的信息，解释重要科学数据、信息的意义和重要性，确保它们的质量等。科学咨询有助于保证科学上的可信性，澄清争论，促进政策的可接受性。坚实的科学咨询是政策制定的合法性和可靠性的保证，同时也有助于科学技术自身的发展。
合法化和制度化的科学咨询体系是科学决策的必要保证。在发达国家，科学咨询占有比较高的地位，一般都有明确的法律规定。许多国家已经形成了制度化的咨询体系，在最高决策层、立法机构以及政府部门三个层次都设有科学咨询机构[14]；同时，国家科学院、民间思想库等外部咨询组织也履行科学咨询的职能。例如，美国1972年10月6日通过的《联邦咨询委员会法案》（FACA）对咨询工作做出了明确的规定。美国最高决策层设有总统科学顾问和总统科技顾问委员会（PCAST），国会设有国会研究服务部和国会技术评估办公室，能源部、国防部、国家宇航局等政府部门都有自己的咨询委员会机构；国家科学院（以研究理事会NRC为执行机构）和民间思想库（如兰德公司）等也为政府的决策提供着重要的咨询。
现代科学发展带来的新的议题以及环境和公共健康领域决策中暴露的一些问题，对现有的咨询体系提出了改进和发展的要求，不仅要保证科学证据的充分、有效，使咨询的组织方式适应发展的新特点，而且要保证咨询体现出责任感和赢得信任。其中，有两个重要的变化：（1）对政府履行征求咨询的责任提出了更高的要求。政府的决策应该主动寻求科学咨询，像在其他公共政策领域（经济、公共管理、国际事务等）设立高级顾问及顾问机构和广泛咨询那样，应该在科学相关领域设立类似地位和能力的科学顾问和科学咨询机构并积极征询咨询。决策者必须按照法律赋予的职责衡量各种不同咨询意见，并做出选择。为使决策建立在更为有效的咨询基础上，一些国家的政府已经开始制定一系列关于咨询的方针、规则和程序，在政府体系内需要主动地促进科学咨询，明确部门和机构实施这些方针的责任。例如，英国政府1997年发展出的一套原则，对科学咨询的重要问题（例如，需要科学咨询尽早地确认的议题，如何使牢固的科学证据与决策整合在一起，解释科学证据的开放性的重要性等）提出了指导意见。[15]随后，加拿大政府也制定出类似的咨询方针和规则。［16］（2）咨询人员不仅限于科学专家，咨询程序也多样、灵活的组织方式。例如，用胚胎干细胞进行研究这一崭新的政策议题，由于这个议题涉及的不仅仅是研究所带来的潜在的医学上的收益，还有一系列道德和伦理上的难题，因此，咨询就不能仅仅限于科学专家。在法国、英国、瑞典、德国、意大利和美国关于干细胞实验议题的立法讨论中，所咨询专家都包括了伦理学和法律专家。每个国家使用的咨询机制各不相同，所有的国家都有现有相应的咨询机构负责（例如，美国由国家生物伦理顾问委员会负责），英国和意大利还特别建立了专门的咨询组。[14]