针对国有企业的“高负债”，银行业自20世纪90年代尝试建立“统一授信、审贷分离、分级审批、责任明确”的授信管理体制，后来又逐步引入客户信用评级体系和贷款风险分类制度，对贷款管理的重视程度逐渐加强。然而，我国银行体制中的特殊制度背景和政治诉求，使得银行难以真正参与债务企业的治理活动。首先，国有企业和大部分银行的终极控制人为国家，国有银行必须配合中央和地方政府制定的支持国有企业发展的相关政策，承担着国企经营不善和改制的成本。与此相关，特殊的制度背景使借款企业有恃无恐，因为能够导致企业丧失控制权的破产风险几乎不存在，通过负债进一步巩固其控制权进而获得控制私利就是其必然之选。这反过来降低了银行监督企业经营的积极性，制约了银行在借款企业公司治理中作用的进一步加强。其次，由于国有商业银行和借款企业国有股本的产权主体缺位和虚置，造成作为债权人主体的银行没有对公司形成有效的监督和约束机制。最后，由于法律方面的约束，在国有企业破产时，银行对其影响力非常有限，《商业银行法》也禁止商业银行成为非金融机构的所有者，这样它们就不能通过直接持有国有企业的股份方式以所有者身份行使权力并对公司产生更多影响。种种原因造成我国国有企业债务融资软约束。

　　（三）企业破产程序影响融资结构的合理性

　　我国原来的破产制度存在相当严重的行政干预色彩，并且职工安置成为主要任务，对债权人利益保护存在诸多不公平。2007年实施的《中华人民共和国企业破产法》，虽在债权人权益保护上有一定的改善，但也存在一定缺陷。如在破产管理人的选任上，没有赋予债权人任何实质的决定权。《企业破产法》规定，破产管理人由人民法院选任，债权人会议仅有请求法院更换破产管理人的权利；对破产费用，债权人会议只有审查权而无决定权、变更权，这极易损害债权人的利益；而重整制度，已成为不少地方政府和企业逃避银行担保债权的合法方式。由于在重整期间，对债务人的特定财产享有的担保权暂停行使。在担保债权人否决重整计划草案的情况下，地方政府往往暗中干预法院工作，促使法院依据《企业破产法》做出强制裁定批准通过重整计划草案，使担保权人的合法权益再次受到侵害。对担保权人而言，其收回债权的可能性降低。由于破产法规的影响，企业的“相机治理机制”作用有限，银行只能被动接受重整计划。

　　（四）资本市场不完善和非均衡性影响外部治理效应

　　完善的资本市场会促进企业融资方式的多元化，有利于公司治理效率的提高。我国资本市场尚处于初级发展阶段，非均衡性特征比较明显，资本市场发展的缺陷影响了外部治理效应的发挥。我国资本市场发展存在以下几方面缺陷：一是发展的滞后性，我国改革开放自20世纪70年代末就开始了，而股票市场却到20世纪90年代初期才得以面世，在金融抑制政策和银行主导型融资机制的作用下，我国资本市场的滞后发展与经济的高速增长的矛盾逐渐显现出来。二是发展的不均衡性，经过20多年的发展，尽管证券市场已初具规模，但银行借款在社会总融资量中仍占有绝对优势，我国企业90％的融资都来自于银行借款，企业债券和股票融资仅占社会融资总量的10％左右。而且证券市场本身也明显存在“重股票、轻债券”和“重国债、轻企业债”的现象，形成我国证券市场畸形发展的局面。三是发展的不完善性。资本市场的价格发现功能可以使经营不善的公司充分暴露在投资者面前，股票价格下跌使公司有被收购的风险，从而经营者就有可能丧失其控制权。我国资本市场中，投资者之间在信息的拥有上存在很大差异，信息中包含有大量的“噪音”（Black，1986），加上套利制度的缺乏，市场自身不能自动调节价格的波动，由此导致很多背离市场经济现象的发生。

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　　四、优化国有企业融资结构提高公司治理效应的政策建议

　　造成国有企业治理低效应的原因很复杂，但融资结构仍是主要原因。公司融资结构体现了公司治理主体的权力基础，决定着公司治理的有效性和经营绩效。我国国有企业融资结构的畸形发展，不仅导致公司资本营运效率低下，而且影响公司各方面的利益关系失衡，治理机制难以对管理层形成有效的激励和约束。依据融资结构对公司治理的决定作用，可以从优化国有企业的融资结构角度出发提高公司治理绩效。

　　（一）完善融资体制，促进公司治理改革

　　根据我国国有企业治理机制运作环境的特点，可以考虑以下两种措施完善融资体制：一是优化股权结构，如通过增加经营者的持股比例或改善内部股权融资比例，适当降低股权集中度，形成以相对控股股东作为股权治理主体的有利基础；二是调整债权结构，强化债权在公司相机治理中的作用。通过发展企业债券市场，提高直接债权比重和利用大债权人治理功能，形成对公司绝对控股股东的权力制衡和利益制衡；积极引进商业银行的相机治理机制，对企业经营者形成一种负向激励效应，并使企业控制权随着融资结构相机转移，以实现最佳的公司治理效果。发达国家的企业治理经验表明，股权融资与债权融资的治理效应具有互补性。将公司债权融资的硬约束与股票融资的投票权有机地结合起来，形成一个相对合理的融资结构对提高公司治理效率是不可缺少的。

　　（二）继续完善国有资产管理体制，加强对公司经营者的约束和控制

　　目前我国国有企业改革建立的现代公司制度，仅具有现代公司的框架而存在明显的制度缺陷，必须创造条件协调债权治理和股权治理的作用，才能在现有融资结构条件下增进公司治理效率。为此，应进一步完善独立董事制度，在董事会内部加强监督、制衡机制，保护中小投资者利益，维护公司整体发展；积极培育机构投资者，鼓励其积极参与经营决策，避免中小股东监管软弱的缺陷，对经理层形成约束力。从融资制度上允许非国有投资者，包括非银行金融机构，在企业融资中发挥更重要的作用，推进融资主体多元化。同时，将资本市场的监督功能引入到公司治理改进的程序，以此提高公司的治理绩效。

　　（三）完善银行产权制度，推动经营市场化

　　本应市场化的银企关系一直受政府的干扰，处于畸形发展之中。造成银行被动局面的主要原因在于软预算约束问题，国有产权结构事实上为国有银行提供了一种“保险契约”，国家承担了全部（无限）责任，应继续完善国有银行的产权制度，积极推行银行主体多元化，破除其制度依赖；重建法人资产制度，由银行财产的企业法人实施对资产的全部处置权，真正成为市场化的主体，按市场原则决策和行动；在法人产权独立的前提下，构建有效的公司治理结构，使治理机制真正实现银行的盈利目标。

　　（四）建立健全竞争有序的市场体系，完善相关法律，在企业外部形成对上市公司的有效约束

　　加快资本市场的发展和监管，继续培育高效运行的股票和债券发行与交易市场，为企业直接融资和并购提供低交易成本的场所；建立和完善各种中介机构，培育中介机构的独立性；积极完善法律法规，保护相关利益者权益。大力发展和完善经理市场，彻底改变目前选择企业经理的政府行为，对经理的选聘和评价由竞争性的市场公开进行，采取市场标准，注重个人的经营管理才能，并通过董事会来对总经理加以约束，以强制性的制约手段约束公司经理人的治理失误。

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