论文摘要 我国现阶段环境利益正面临严重威胁，而已有的诉讼制度对于环境保护已经有心无力，法律上规定的不明确，导致现实中环境公益诉讼主体缺失。根据我国目前的司法实践状况以及国外相关立法，本文认为应当尽快建立以检察机关为主导的环境公益诉讼模式，从而加强检察机关的法律监督职能，为环境保护提供司法保证。

　　论文关键词 检察机关 环境公益诉讼 立法建议

　　科学的进步与经济的迅速发展，使环境问题日益严重。西方国家在经历了资本的原始积累后，大多十分重视环境保护。我国自从进入20世纪以来，在环境保护事业方面也取得了长足的进步，但是，环境污染问题依旧存在，并日益严重，保护者似乎永远赶不上破坏者的脚步。而环境破坏的继续严重，对于拥有十几亿生存人口的中国来说，其后果更为严重，代价更难以让人承受。而与此相比，中国仍未建立健全的公益诉讼制度，中国现有的诉讼体制，对于环境保护已经有心无力，由于法律上规定的不明确，导致各地法院对于环境诉讼案件的处理也非常不统一，众多受害主体难以通过传统的诉讼程序保护自己的合法权益，迅速制止污染的继续存在。

　　一、环境公益诉讼的含义与特征

　　公益诉讼相对于私益诉讼而言，其出发点是为了保护社会公共利益。公益诉讼起源于古罗马法，而于20世纪60、70年代在西方迅速发展。而环境公益诉讼是其中的重要一种，所面对的背景正是在环境污染日益严重而公益诉讼日益发展的情况下，为通过法律更好救济环境损害方的权利所发展起来。
　　环境公益诉讼一般是指由于行政机关、其他公权力机关、公司、企业或者其他组织及个人的违法行为或不作为，导致环境公共利益有侵害危险时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院起诉的制度。它和传统诉讼相比，体现的新特征有：
　　1.起诉人无须为直接受到利益损害的相关利害人。传统诉讼手段对于提起诉讼的主体有所限制，即认为必须是利益相关主体，个人或其近亲属、法定监护人等才能向法院起诉，以维护其自身合法权益。而在环境公益诉讼中，原告进行诉讼的基础并非其自身利益受到侵害或胁迫，而是相关当事人的行为使社会公共利益受到了威胁，起诉人出于公民维护社会公共利益的理由而向法院提起诉讼。当然，这里有个潜在的弊端。一旦放松了原告诉讼资格的要求，可能导致滥诉，体现在环境公益诉讼上，由于不能保证诉讼是竞争对手或具有恶意的人的指示，有可能使正常的政府行为和企业行为受到干扰，也浪费了司法资源。
　　2.显著预防性。环境公益诉讼并非是具体的环境侵害产生后才能提起，而是一旦有环境危害之潜在危险，根据相关情况能合理判断社会公益有受到侵害的可能，就可以提起诉讼，违法的行为人就需要承担相应责任。这是和风险社会理论相一致的，即将社会风险消弭于萌芽状态，从而促使国家利益和社会秩序受到违法侵害行为的风险减小。因为，环境上的破坏要得到弥补或恢复原貌，是非常艰难的。

　　二、我国环境公益诉讼现状

　　我国对于环境保护长期以来主要依赖国家管理，通过各级政府的环境保护机关，对于环境保护实施执行、监督、管理职能。但这种情况下，行政力量无以制约自身对环境的破坏。同时，政府了解渠道单一，也不能及时阻止环境危害行为的发生。对此，应扩大参与主体，和政府一起对环境保护贡献力量。但是，我国的公益诉讼制度还很不健全，无法支持环境保护团体和个人对环境损害行为提起诉讼。
　　我国目前的民事诉讼法和行政诉讼法都对原告资格作出了明确的限定，即必须是自身人身权或财产权受到侵害的公民、法人或其他组织，当损害行为与之有直接利害关系时，相关利害主体才能有资格提起诉讼。这种诉讼原告主体资格的规定，事实上并不承认公益诉讼的存在，而仍把民事或行政诉讼作为一种私益诉讼去对待。由于环境污染问题具有特殊性，它往往直接威胁到广大的社会群体的生命健康安全，却又不一定造成某种直接损害，这就直接出现现有诉讼主体资格规定可能导致环境诉讼主体缺位的情形，从而使极为重要的环境利益得不到应有的法律保护。对此，许多学者已经呼吁，在目前大范围开放环境诉讼主体资格的条件还不成熟的情况下，应当赋予检察院、相关行政机关的诉讼资格。2011年3月，全国人大代表、云南省检察院检察长王田海即建议，要明确检察机关、环保行政主管部门在环境公益诉讼中的原告资格。 王田海认为，从各地司法机关和职能部门的积极探索和调研来看，目前我国构建环境公益诉讼主要面临两大问题：第一是从法律依据上看，我国现行环境法律体系中环境公益诉讼的规定不够细、主体不明确、程序不清晰；第二是在司法实践中，由于缺乏相关制度设计和明晰的规定，导致实际分工中职能不明，程序混乱。目前，贵阳、无锡、昆明等地人民政府、法院、检察院，从落实科学发展观的实际需要出发，着眼于保护公众的环境利益，针对本地突出的环境污染行为，已经在环境公益诉讼方面进行了大胆的探索。 可以说，目前确立环境公益诉讼制度的理论基础已经较为充足，但是实际的制度设计仍在进行中，因此在遇到具体问题时，各方仍存在分歧。

　　三、检察机关介入环境公益诉讼的必要性

　　环境公益诉讼的关键在于原告主体资格问题，也即谁作为公共利益的代表来进行起诉。原则上，所有公民和组织都是环境利益的关联体，都应有资格参与环境公益诉讼。但是，由于环境公益关系很多不同利益的主体，其社会区域的主体空间尺度伸缩性极大，一般大于单个聚落， 不同的人作为诉讼代表，将可能得到不同的结果。如果任何个人和组织都可能代表进行环境公益诉讼，既可能造成不同主体之间的纷争，导致实际利益得不到维护，出现“公地问题”，也会使法院的判决结果可能缺乏公益性，不能真正代表一个区域内的全体公民和组织的共同利益。而如果以行政主管机关作为诉讼主体，则行政主管机关本来就事务繁杂，可能导致诉讼拖延，另外，行政主管机关自己和某些环境污染之间就存在牵连，无以保证诉讼的公正和透明。这种情况下，在我国现阶段，采用以检察机关为适格主体进行环境公益诉讼的模式，有其必要性和优越性。

　　实行法律监督，维护司法公正是检查机关的基本职能。现代诉讼基本理论认为，检查机关作为社会公共利益的维护者，司法监督权的行使者，其最为突出的职能就是将社会中的违法行为和事实揭露出来，并按照正规司法程序起诉，要求法院进行审理和裁判，并对审理和裁判过程进行监督。而环境利益是社会公共利益中的重要部分，正是检察机关职权范围内的应有之义，检察机关的法律地位、角色性质和基本职能都决定了其代表环境民事公益诉讼具有合理性和优越性。并且，其进行诉讼时代表的是公益诉讼，并不妨害民事主体再提起与自身有直接利益关系的私益诉讼。因此，法律应该赋予检察机关环境诉权，使其能更好地作为社会公益的代言人。

　　四、检察机关介入环境公益诉讼的立法建议

　　（一）立法缺陷
　　我国只有在《环境保护法》第6条中规定了环境诉讼的诉权问题，即“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。但该规定过于抽象，也缺乏可操作性，没有明确突出检察机关的主体地位。而我国《民事诉讼法》中偏偏又对诉权的适格主体进行了限制，其第108条规定，“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。同时，第15条又规定，“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”，这仅是支持起诉，并未以检察机关作为诉讼主体。
　　因此，我国在现行立法上，对于检察院的主体资格缺乏明确说明，也缺乏可操作的具体细化的条款。
　　（二）国外参考
　　对于检察机关的主体资格，在英美法系国家中，英国规定，检察总长代表国家控制所有诉讼，并且参加到涉及一般公共利益的诉讼互动。即当违法行为危害公共利益时，国会可以授权一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，也可以授权任何人提起诉讼，解决这类争端，而受到授权的人即相当于私人检察总长。 美国则通过修改《清洁空气法》等单项环境法规，授权给检察官提起相应的环境侵权诉讼，或者支持主观机关和私人提出的请求。
　　而邻国日本，在刚开始时，其诉讼主体的资格方面，规定也较为严格，原告必须“享有法律上的利益”。 但日本在六七十年代，公害问题日益严重，法院在司法实践中，逐渐放宽了原告的诉讼资格要求，并且使诉讼程序进一步简单化，同时，日本在民事诉讼制度中借鉴了西方的最新发展，规定检查机关可以代表国家利益和社会利益进行某些公益诉讼，而检察机关作为公益代表人，在其法律规定中，属于职权范围内的责任。
　　（三）立法建议
　　首先，明确检察机关的诉讼主体资格。一是依托现行法律，通过修正案方式或者司法解释方式明确检察机关提起环境公益诉讼的资格；二是修改《人民检察院组织法》，将其职权范围扩大，赋予检察机关在民事、行政方面的诉讼权，或者修改《环境保护法》，明确检察机关有环境诉讼的职能。
　　其次，明确检察机关提起环境公益诉讼的范围，实践中，对环境公共利益的损害有两种，一种是民事主体的损害；一种是行政机关的损害。在立法中，应该将两者都包括到检察机关提起环境公益诉讼的范围中，允许检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼。
　　最后，对于检察机关提起环境公益诉讼时应享有的权利，笔者认为，需要包括调查取证权、抗诉权和财产保全申请权。并且，检察机关在提起公益诉讼时，由于其代表公共利益，诉讼费用应与普通民事诉讼、行政诉讼相分别，可以规定检察机关不交或这哪是不交诉讼费用，如果被告败诉，则由被告交纳，只有当检察机关滥用诉讼权力或者使用诉讼权力出现明显错误的情况下，才交纳诉讼费用，并承担相应的赔偿。