论文摘要 民营化浪潮的兴起有着政治和社会多重背景，且民营化并不是效率、经济的代名词，它有着公平、正义、责任等价值取向。当前我国民营化过程中的诸多制度缺失，加之民营化主体的理性人思考，共同导致了民营化中政府规制的现实必要性。构建有效的政府规制体系有多种路径，本文从规制机构的建立健全、强制信息披露与公民监督相结合、绩效评估制度的建立与执行三个角度进行了简要分析。

　　论文关键词 民营化 规制 现实必要性

　　一、民营化的由来

　　“民营化”一词来源于西方，且对其定义不一，如里根执政时期叫“生产力的提高”、日本叫“国私混合所有”、德国总理阿登纳叫“非国有化”等等。从字面意思理解，它是指将公共部门所有的资产返还给私营部门。民营化的本质在于利用市场机制的力量，改善公共物品供给的绩效，其核心理念根植于在公共产品的供给上更多地依赖于市场，而更少地依赖于政府。兴起于上世纪的西方民营化浪潮并不是偶然的制度发现，其产生有一定的政治和社会背景。从政府的运行来看，机构臃肿、效率低下、亏损严重，行政机构在人们印象中已经成为一个庞大而又笨拙的机器，毫无生气可言；从社会背景来看，企业服务态度淡漠、产品质量下降、欺诈行为横行。这场民营化运动不可避免的波及到我国。自上世纪八十年代提出“政企分开”以来，民营化伴随我国经济体制改革的推进正一步步发展，党的十八明确指出：“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。”可见民营化在我国已经有了实践意义，成为推动我国公共事业改革的有效手段之一。
　　民营化有签约外包、私有化、承包经营、股份合作、嫁接改制等实现途径。政府根据现实情况选择民营化实现工具能够缩小开支，提高管理效率，盘活公共事业单位。当然，不能简单的将民营化等同于公用事业产权的变更、私有化，更不能将民营化中效率的概念作为公共事业单位的终极价值取向。民营化离不开完善的市场竞争体制和制度环境，且其本身具有一定的政治意义，政治向度中的民主、公平、正义、责任等价值观念应该贯穿于民营化过程之中，而且在部分公共事业单位中，这些价值要成为主导。所以，民营化并不等于简单的政府权力让渡，民营化呼唤的是政府和市场之间合作与共赢的道路，二者缺一不可。在民营化过程中，政府的缺位或不作为最终都会导致事与愿违的效果。因此，民营化中政府规制具有一定的现实必要性。

　　二、民营化中政府规制的现实必要性

　　民营化的初衷是社会利益的最大化，但对那些规模经济效益显著、具有大量沉淀成本的自然垄断性企业，双方交易行为中企业明显占据优势，消费者只有被动接受。如果政府缺乏一套行之有效地规制体制，企业的逐利本性和自然垄断优势必将导致民营化过程中社会福利的净损失。
　　（一）民营化规制的制度缺失
　　美国著名经济学家道格拉斯﹒诺斯将制度定义为“一个社会的游戏规则，或更规范的说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”，制度可以分为“基础性制度和次级性制度”。在诺斯的理论中，他大胆地提出对历史的进程起决定性作用的因素是制度，国家发展的历史就是制度的建立、调整和演变的历史，许多技术、知识创造解决不了的迷局在制度创新中都能找到答案。我国公共事业民营化就是一个借鉴西方国家的制度创新之举，这个过程并不是单兵独战，民营化需要一系列的制度安排，如市场竞争制、完善的监管体制、市场准入制、特许制、价格规制等等，来确保目标的顺利实现。反观我国目前的客观现实，民营之后市场竞争机制并没有建立起来，导致部分行业仍然一头独大，效率低下，消费者只能被动接受企业的“霸王条款”。政府已经建立了相应的规制机构，但机构混乱、权责不清、职责模糊等让政府的监管效力明显减低。我们积极借鉴了英国的最高限价模型来规制企业价格，但部分垄断企业向政府献殷勤，致使政府被企业俘获，企业反客为主的怪像发生。诺斯悖论是这样的：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”、“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦”。所以，不论是国家，还是民营化，这本身蕴藏着一系列的风险，恰当规避这一风险，就需要我们建立完善的制度机制，正确填补制度缺失。
　　（二）民营化主体的理性人思考
　　市场以经济利益为导向，民营化之后的市场主体天生具有逐利性。当部分企业脱离政府怀抱走进市场之时，它们会利用先前的政治优势争取市场的主导权，进行恶性竞争，最终带来自己利益的最大化。一部分企业在严格的市场准入制度和激烈的竞争中挤进市场之后，违背当初对社会责任的承诺，想方设法规避有关的法律法规，最大限度的追求企业利润的最大化，这一过程势必会带来诸多的社会负面影响。同时，公共选择理论以经济人为假设，认为并假设官僚和政客这些人都是根据于自己的私利采取行动，他们的一举一动都是为了增进自己的经济利益。公共选择理论利用经济学的分析方式探索政治上的决策进行过程，以此揭露在政府体制下必然出现的腐败现象。在公用事业民营化过程中，部分企业为了能够获得进入门槛的资格，利用各种途径打听官员的“隐私”，然后再通过“针对性”的措施买通相关政府人员，当前受到较多关注的一位重庆官员就是未能经得住承包商的各种诱惑，最终走入腐败的魔掌；还有部分企业在进入之后或是虚报自己的实力，或是释放烟雾弹，演绎出高尚的社会责任意识，赢得政府的信任，政府往往睁一只眼闭一只眼，这种不作为其实就是政府思考自身利益忽视社会利益的一种表现。民营化本身是一个完整的过程，它有之前的特许经营、招标投标，以及之后的价格管制、质量监管等。如果规制不够完善，民营化本身也是一个政府可以寻租的过程。毛寿龙教授分析了政府在寻租活动中的行为：其一是通过对某些利益集团有利的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是以对某些利益集团不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租。社会主义市场经济体制的不完善加之行政体制中存在的一些弊端已经给政府寻租创造了十足的空间。所以，我们既能够发现一些企业为了谋取自身利益的最大化，逃避政府的规则，千方百计的向政府寻租，又能够发现政府为了增加收入，最大化自己手中的权力，向企业抽租。
　　无论是企业还是政府，它们既有理性人的一面，也有社会人的一面。我们所希望的是政府既能够实现社会效益最大化，又能将公共事业成本降至最低，并且杜绝政府的寻租行为。所有的这些都需要政府规制的建立，当然，我们不仅仅需要政府规制，更需要完善的政府规制体系和切实的政府规制路径。

　　三、民营化中政府规制体系构建的具体路径

　　民营化的初衷是减轻政府财政负担，提高企业运营效率，实现社会利益最大化。现实情况是，再好的制度设计和工具使用必须要有相应的制度保障，否则就避免不了问题的发生。民营化同样需要完善的规制体系来实现既定的目标，有效化解企业利润与公共利益之间的悖论。我们认为构建民营化政府规制体系有三个路径，分别为事前规制机构的建立健全，事中强制信息披露与公民监督相结合，事后对规制机构的绩效评估。
　　（一）事前：规制机构的建立健全
　　我国传统的民营化规制机构行政色彩比较浓厚，与原有企业之间仍有剪不断理还乱的关系，如国家药品监督管理局就是在国家医药管理局、卫生部药政局及国家中医药管理局的基础上组建的。规制机构是对民营化企业的专业性监管部门，包括从准入、生产经营到消费的整个环节，这其中的技术性很强。如果规制机构始终沉溺于行政的怀抱之中，就不能够对诸如水、气、电、交通、邮政以及基础设施建设等领域企业进行很好的专业性规制，所以针对各个专业领域分别设立不同的专业性规制机构是十分必要的。另外，从我国规制机构的现实情况来看，它们缺乏独立性，没有规制自主权，无法对被规制对象形成有效地震慑作用。央视《焦点访谈》节目曾经报道了这样一则案例：某省下面一个县的造纸厂沿河而设立，这些造纸厂的性质我们暂且不做探讨，总之它们已经把整条清澈的河流变成了臭水沟，沿河的老百姓因为吃了遭到污染的水患上了各种疑难杂症，居民通过各种途径找了环保局、卫生局、水利局等机构，这些机构也及时查了一部分企业，但部分企业白天不排晚上排，地上不排低下排，对规制机构的“警告”置若罔闻，机构的监督效果十分有限。通过仔细分析这则案例，我们不难发现规制机构的独立主性和权威性对于规制的有效实施是十分重要的。在规制机构的独立性方面，我们要向美国学习，美国独立性规制机构建立较早且发育比较完善。早在1887年，美国就成立洲际贸易委员会，试图规范铁路等运输行业的竞争秩序。随着美国资本主义经济的发展，政府一直寻求对经济的平衡干预点，特别在罗斯福总统执政时期，美国建立了证券委员会、能源委员会等独立规制机构，使得政府对经济的规制达到前所未有的程度，同时也开创了独立规制模式。美国的独立规制机构和政府没有直接行政隶属关系，运作模式来源于国会的授权。
　　当然，民营化规制机构的健全与完善不仅仅指机构本身的建立，民营化规制还需要一系列的制度机制来确保规制的有效进行。民营化需要完善的市场竞争机制，减少垄断，降低成本，实现效益最大化。如果民营化后的企业仍然居于垄断位置，那么企业就会利用这一优势对消费者设置障碍，企业和消费者之间的关系很难找到合理的平衡点。民营化也需要严格的市场准入制度，一般民营化都是针对国计民生的特殊行业，这些行业沉淀成本和利润都比较大，消费者在消费过程中往往不具有逆向选择性，所以需要对进入主体进行严格把关，既要控制经营的数量又要控制经营质量。民营化还需要价格管制、特许制度等等相关配套制度。
　　（二）事中：强制信息披露与规制体系中公民监督相结合
　　公民监督是对民营企业和政府监管机构本身的一种有效监督方式，这种途径在西方国家通过各种社会团体、新闻媒介已经得到很好的发展和完善。我国公民监督仍然还有很长的路要走，这其中既有文化的原因，也有公民信息弱势的原因。在《消费者权益保护法》第三章“经营者的义务”中，第19条规定：“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传。经营者对消费者就其提供的商品或者服务的质量和使用方法等问题提出的询问，应当作真实、明确的答复。商店提供商品应当明码标价。”此条规定说明了对经营者进行强制信息披露的必要性。当然，强制信息披露也要有明确的范围，我国设定经营者的强制信息披露义务范围应当分为两个层次，第一个层次是《消费者权益保护法》，第二个层次是各类规范性文件。《消费者权益保护法》规定了信息披露必须披露的事项、可以不披露的事项和披露方式，各类规范文件具体规定了披露的标准、操作细则和实施程序。当公民掌握了足够的信息后，对民营化进行监督就会变得切实有效。此外，公民的监督也要制度化、常态化，公民参与制可以让更多的公民参与到承包、转让、运营过程监管全过程中去，使得公民监督无死角；听证制能够保证公民及时了解政府和企业的决策信息，提出意见，防止腐败发生；政府、企业和公民之间的对话协调机制能够保证三方之间的沟通及时有效，以最快速度解决问题等等。
　　（三）事后：绩效评估机制的建立与执行
　　绩效评估是通过建立一系列量化和非量化的考核指标对活动过程进行评价的一种有效方式，这其中考核指标非常重要，一般情况下考核指标要能够准确反映活动的内容和目的，与活动具有高度相关性，并且考核指标要尽可能量化，这样才能保证绩效评估的客观性和真实性。在公共事业民营化过程中，因为我们的初衷就是为了降低公共企业的成本，实现公共效益最大化，所以绩效评估首先就是要对公共企业的成本—效益进行评估，考核指标的设计也要从成本和收益两个方面去设计。当然，绩效评估不能仅仅局限于成本—效益，公共企业以公民的利益实现为归宿，因此绩效评估必须要考虑社会公平问题，关注社会弱势群体的生存与发展，在我国城市公用事业规制机构内部，最终要以“成本—收益”分析程序为基础，以效率、效益、公正三大原则为标准，构建一套完整的绩效指标体系，衡量规制机构的成本和收益，加强对规制机构的绩效评估。此外，我们不能够让绩效评估流于形式，绩效评估的结果应该成为民营化决策和奖惩的重要依据，民营化规制机构不但要对过程负责任，还要对结果负责任。