（二）人大代表对预算草案的修正权缺失除了审批程序方面的诸多问题，我国人大预算审批权被虚置的另一个重要原因在于目前的《预算法》和相关法律、法规只赋予了人大对政府预算草案的审查和批准权，却并没有赋予人大对政府预算草案的修正权，再加上目前对政府预算草案的表决实行综合审批制，人大代表即使对政府预算草案的部分项目不满意，也无法对该部分提出修正案，而只能提出修改建议。修正案与修改建议本质一致，都是对某问题的修改意见，却具有截然不同的法律后果。当符合一定法定人数要求的代表对预算草案的部分项目提出修正案后，经过表决程序，该修正案就能直接具有法律拘束力，预算案中的相应部分就必须按被通过的修正案所确定的内容进行调整。而目前人大代表所拥有的修改建议权曾并不具备这样的法律效果。代表虽然可以建议，但其修改意见必须被财经委的审查结果报告所采纳，并进而为关于国家预算和预算执行情况的决议草案所反应，才有司能对预算产生影响。如果代表所提出的意见并未在关于国家预算和预算执行情况的决议草案中得以体现，即使代表对政府预算草案的部分内容不满意，还是只能对预算进行整体批准或否决。而整体否决在中国的政治体制下，既不现实也不必要。有评论就称，在人民代表大会上行使否决权，中国目前的条件尚不成熟。“除了技术原因外，个人意识也跟不上，最为关键的是，他们可能会因此利益受损。”[38]所以，许多对预算草案不满意的代表在表决时仍不得不无奈地投赞成票。但这样的整体通过却使人大对预算审批的重要权力落空，既有损人大的权威，也不利于对政府财政权力的有效监控。

　　审议预算本是民主国家议会最重要的权利。而我国现行预算法律法规中预算审批程序的不明确、人大会议会期过短、议题过多、人大代表缺少对预算草案修正权等因素却使得很多人大代表在审查预算草案时心有余而力不足。“两会”最主要的事情本应是审议预算和立法，但现实中，听取和讨论政府工作报告却往往成了中心议题。其实，正如有学者所指出的：“政府工作报告是过去的总结和将来的打算，是一个政策宣言。政策要靠钱才能落实，所以重点应是审议预算。”[39]让预算成为人大议事的中心议题，应成为当前人大改革的重要目标。

　　四、强化人大预算审议权的路径选择既然强化人大对政府预算的审议是宪政的基本要求，也是建设责任政府，建立“对话、合作”的政府与民众关系，建设社会主义和谐社会的重要保障，就应当将人大对政府预算的审议权力从沉睡中“激活”，使其真正发挥作用，从源头上斩断滥用公共资金、公共权力的渠道。但在选择强化人大预算审议权的现实路径时，现阶段即对现有的人民代表大会制度做激进的改革，从代表构成、会议议期等方面彻底改革现有制度可能尚不具备条件，更具可行性和操作性的当是立足于现有制度，从技术上寻求一定的突破口，进行渐进式的调整。这样既能实现加强人民代表大会和全体社会成员对政府财政行为监督和控制的目的，又兴许能象有的学者所设想的那样，以公共预算改革这样一个“最没有风险的，又可操作、难度也不大的改革”[40]为契机，以预算审议为突破口来切实改变所谓“议会不议”的现状，把政治改革与经济改革直接衔接起来，缓和对人民代表大会体制进行根本性重构时所面临的各种各样的冲击力。让各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，逐步提高人民代表真正参与决策的能力，防止社会的激烈冲突造成民主化的夭折。[41]

　　（一）预算信息的公开是人大发挥监督作用的前提人大发挥预算审批作用的首要与核心制度就是预算信息的公开。如果政府的所有收入、支出信息都清晰明了地向公众公开，接受公众监督，在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少，人大对预算草案的审议也能更好地发挥实效。

　　预算信息的公开应该既包括人大审议之前预算草案信息的公开，也包括人大对审批预算过程的信息公开。其中预算草案信息的公开主要应有三方面要求：（1）政府预算必须全面、准确地反映政府财政活动的真相，所有财政收支都应当在预算中详细批露。政府报送的预算草案至少应详细到项，而不能仅仅列出类或款。特别是对普通老百姓较为关注的政府开支，如政府部门“公车使用、公款接待、公款出国”等行政成本支出，应在政府预决算中以较详细的类别列出。并且，应将目前游离于预算之外的收入和开支均纳入预算，以杜绝庞大的预算外资金的滥用。（2）预算信息应该能让人大代表和纳税人、媒体、分析人士及时、便捷地获取。要做出科学的判断和决策，仅仅靠人代会开会的几天时间肯定是不够的。财政部门应将详细预算在将预算草案提交财经委和预工委初审时也一并交给人大代表，让他们有充分的时间审阅、判断和进行必要的调研。这在目前网络极其发达的条件下通过给代表发送电子邮件等方式就能轻易办到。同时，预算草案本不应属于国家秘密，而属于应当让公众及时知晓、与公众切身利益相关的信息，因此，也应通过报刊、网络向社会公众提前公开，以使公众能在初审阶段就能了解，并将自己的意见及时反馈给人大代表，使人大代表得以在人大会议上代表民众表达意见，使预算中的公众参与得以实现。（3）预算信息必须易于理解、具有可读性。由于预算本身涉及很多专业知识，如果预算编得象“天书”，代表看都看不懂，谈何审议?因此，政府预算信息应该力求一目了然，用词避免模糊概念，详细说明各种收支的标准和依据，为代表和公众理解预算信息提供背景知识。同时，预算信息还应包括对上年度财政资金使用效益的评估说明，从而为本年度改进支出结构提供依据。

　　除了预算草案信息的公开以外，财经委、预工委对预算草案的初审、人大对预算草案进行会议审查过程的信息也应向公众公开，包括允许公众旁听、对一些涉及公共利益的重大项目的审议举行公听会，以使公众及时了解预算审议中的热点、争点并参与到审议过程。这可以使预算审议不再成为与公众距离遥远的冷冰冰的政治过程，而是与其切身利益密切相关的利益博弈，激发公众参与的热情。

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　　（二）人大获得对预算草案的修正权是人大发挥作用的关键如前所述，目前我国人大代表对预算草案只拥有整体通过权或整体否决权，在法律上没有就预算草案的部分内容提出修正案的权力。这一规定使人大的实际审议能力大打折扣。而从其他国家的经验来看，各国的议会对政府预算案的控制权不仅体现为对预算案的审批权，更体现为对预算的修正权。即议会可以针对政府预算草案中的某些部分提出修改的建议或直接通过修正案。可以说，议会对政府预算的修正权是现代议会的核心预算权力，直接影响着议会的预算能力的大小，是现代议会不可或缺的权力。而赋予人大代表针对预算草案提出修正案的权力也是较为适合我国国情的一种做法，这可以对现阶段人大代表只有讨论权而无实质修改权，分组讨论中代表意见无法都被财经委的审查结果报告所反应等问题一并解决。事实上，这项改革在某些地方的人大已经在进行之中，如浙江温岭的参与式预算模式中就包括：5名以上的代表联名可以提出预算修正议案，修正权限包括：削减、否决、增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。[42]2009年上海闵行区人大也开始了相关试点，但迄今还没有在县以上的人大做过。[43]

不少国家对议会的修正权都有一定限制，如英国议会对政府提交的预算案，只