政策扩张或收缩都是政府在特定情境下的抉择，实际上多个政策制定主体之间存在博弈过程。资源总是有限的，得先机者可在政绩等方面取得更多成效，多个政府都力求实现自身行政目标和本体价值观，在此种情况下，政策扩张难免会产生冲突，政策收缩留下的空白地带则会被占领或遗弃。在政策扩张和政策收缩在博弈过程中，会存在此消彼长现象。2012年2月4日《经济学人》刊文“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”[10]。这关涉分税制问题，地方政府责任多而税源匮乏，实则关系到地方政府与中央的利益博弈问题。在有效的法治环境和得力疏导下，政策冲突会由大化小进而消失，反之政策冲突则会愈演愈烈。在法治环境有待健全的国家，政策制定主体间博弈往往呈现丛林法则毫无章法的竞争冲突，这并不符合社会对政府的期待，政府的使命是服务民众，故分析政府间博弈的过程亦有必要，回归多个政策制定主体服务民众的本原。现从多方政策扩张、多方政策收缩、多方政策扩张与收缩结合等模型分析政策主体间博弈过程。

　　一、多方的政策扩张。政策扩张分为主动扩张和被动扩张，有政府会在政绩观冲动的驱使下主动扩张，亦有政府在情势不可违背的情况下被动扩张。从政策重叠区域而言，中央部委和地方政府都基于自身利益出台政策或政策扩张，“多重叠加且冲突的政策到基层则难以落实，基层工作工作人员无法入手”[11]，难以政策兼容的情境会损害总体利益。从发展角度而言，在一方或多方政策扩张的情况下，需要尊重各方利益和在博弈中实现平衡，尽量避免越位情况的发生，否则将引发政策冲突。在安徽望江诉江西建核电站案例中，环境评估中应考虑跨省的他者利益，这涉及江西、安徽与核电主管部门、环保部门等的博弈，江西等地政策扩张势必影响安徽民众利益，必须在博弈中达到平衡，否则将会引起另一方民意和政策的强烈反弹。从省级政府与中央部委而言，若都出于自身利益而政策扩张或收缩，结果不是两败俱伤就是互相推诿。故政策博弈需要恪守规则，在法律范畴内行事和订立行政契约，维护共同利益。

　　二、多方的政策收缩。政策收缩有主动收缩和被动收缩之分。政府在面临政策抉择时可能面对机遇，也会面临困境和陷阱，故政府会在难以为继或基本完成目标时主动政策收缩。一个或多个政府的政策收缩会产生空白地带，可能导致国退民进或无人监管；若属于公共领域则可通过服务外包方式予以填补，若属于私域则可做好引导调控，避免出现多方缺位。实际上地方政府和中央部委的缺位比比皆是，在当前法律与政策界限并不清晰的情境下，政府往往在面临困境时会以明哲保身态度收缩政策，导致公共利益难以保障。现代社会瞬息万变，若未建立应急机制和不明确界定职责，政府在面对危机时会规避风险而非迎难而上，这将给继任者或他者带来困惑。故应建立畅销政绩考核机制，加强对政府责任规避的监管，遏制无原则的政策收缩，并非简单考核经济发展指标，从可持续发展角度建构吸纳民间参与的政策评估机构。在确实需要政策收缩的情况下，做好收尾工作以避免虎头蛇尾，做到善始善终而博得民众满意。

　　三、多方的政策扩张与多方的政策收缩。建构政策扩张与政策收缩的平衡秩序，需要尊重参与各方利益以促进合作。“组成扩展秩序结构的，不但有个体，还有许多常常相互重叠的次级秩序，尽管不能给更加扩展的秩序创造基础，但在促成自愿合作方面继续保持一定的重要性。”[12]在尊重对方的独立性、平等互利、自愿协商基础上，一方的主动收缩和另一方的主动扩张会相得益彰，可填补政策空白地带，亦可造成扩张略多或空白略多，政策博弈在尊重协商的氛围中动态平衡。若打破平衡则会产生困境，譬如强势的政策扩张和被动的政策收缩，是典型的一方越位与另一方缺位，弱势一方会不配合不合作。若不对灰色地带进行规范，跑部钱进式的权力寻租难以规避，整治“驻京办”也会治标不治本。实际上，地方政府对强势中央部委亦有微词，譬如广州副市长提到“部委文件打架甚至与法律冲突现象，建议削弱中央部委权力财力”[13]。在中国当前单一制体制下，下级政府面对上位政府的政策扩张只能遵从并收缩自身政策，这种政府间政策关系前途未卜，但当前尚能维持层级制下的平衡；在条块分割管理的束缚下，跨越条块超越层级政策的政府间的政策协调难以维系，譬如吉林省林业厅与农业部之间在退耕还林等方面存在业务交叉关系，但实际上政策难以协调。再如2001年《关于基础教育改革与发展的决定》引发中小学撤并，有地方为节省开支而不顾现实裁撤学校，造成一些中小学生不得不远途跋涉上学，可见政策扩张和政策收缩在存在部分失衡，研究政策扩张或政策收缩的意义凸显。

　　三、政府间政策博弈的平衡路径

　　政府间政策博弈在动态平衡中不断交叉渗透，可通过完善法治环境、调适目标、改变架构等建构张弛有度的政策扩张与收缩模式。

　　一是法治环境的完善和主体地位的建构。广东省长朱小丹认为“改革最大的阻力在于既得利益格局的阻碍”，故需完善法治环境以寻求破解之道。从美国而言，其政策扩张或收缩可由法院介入，尊重各方主体地位以寻求和解。从环境保护方面举例，“环保署严格控制向海洋倾倒废弃物，纽约州向一家联邦法院起诉环保署。”[14]这些都是在法治环境调控下的政策博弈，环保署在全国范围内依法审批污染许可，纽约州则可以在州内自行决策，涉及权限覆盖与重叠问题的冲突则寻求司法途径解决，政策博弈都是在法治框架内进行，使得纽约州与环保署之间的对抗在得以缓解；即便后来环保署随形势变化而改变政策走向，都是在法治环境框架内行事。中国政府间冲突缺乏缓冲区，故需承认下级政府的主体性地位，确立立法机关对政策的监督，平衡利益相关者的需求，建构动态平衡的博弈秩序。

　　二是尊重平等基础上的政策调整，建构伙伴型政府间关系。从政策扩张和收缩而言，需要有章可循和井然有序。有些政策可以收缩，但涉及到核心利益时则难以退让而引发冲突，平等协商的范式可一定程度上纾解困境。中国以往亦有通过行政契约或授权彼此互惠互利的例子，只是并未进一步拓展。如“中国在70年代大规模引进西方设备，造成中央政府1974年和1979年两次严重的内外债务危机，江苏地方政府借机从中央获得了财政、外汇和外贸的部分自主权。”[15]从日本建构政府间合作伙伴关系模式而言，从教育行政管理举例，日本中小学主要由市町村设立，高等学校主要由都道府县设立，其教育政策基本据此进行，无论面对政策扩张还是收缩，各方也相安无事。中国可在税基分配方面协商，明确界定政府间的合理分工，尊重其他政策的不同意见表达，大胆授权和订立行政契约，鼓励地方政府以踏实稳健的作风开拓创新，为建构多元政府间合作伙伴关系创造条件。

三是政策目标和行政价值观的改变，政府随之做出政策扩张或收缩的调适。“法律的要求是阐释性判断，将回顾与展望的因素合在一起。”[16]从政策目标和行政价值观而言，也经历历时态的变迁过程，以此警醒公务人员和提升政策研究水平。政策目标分为长期目标和短期目标，随着时代发展而逐渐变化。从中国改革开放初期来说，目标是确立市场经济，从沿海到内地的试点，深圳特区功不可没，也印证了改革作为长远目标的必要性。此时从国家层面来讲，政策目标就是全面开放而非试点，以此实现政策博弈中均衡。从深圳个体来讲，保持长期政策优势