单向政策由行政主体制定，在特定时空范围内实施；多项政策则构成动态博弈模式，彼此互动、互相渗透，关涉政府间关系协调。单个政府出于情境需要进行政策扩张和政策收缩，这是自身规范调整的正常行为。但在当前行政环境下，往往有多个政府各怀心思进行政策扩张，导致政策无序竞争，引发区域大战和部委纷争；抑或多个政府为规避风险而政策收缩，彼此推诿责任，看似“九龙治水”实则多方缺位，无序政策扩张和收缩贻害无穷。作为政策的制定者，政府种类千差万别，从条块关系和功能定位分析，地方政府政策覆盖本区域，中央部委政策则有广域性特质，地方政府和中央部委在职能重叠区常面临目标价值不一致情况，发生冲突时孰进孰退？精诚合作还是彼此掣肘？每个政府或行政部门都面临抉择，处置得当则彼此受益，否则会一损俱损。“规范的原则和描述之结合基于法律理性的系统化”，[1]同理之于政府决策。故需通盘考虑政府所处情境，分析政策扩张和政策收缩的合理性，建构有序竞争的行政环境，促使多元政府在互动中平衡定位，达到政策目标顺利完成，实现国家、社会和政府的关系融洽。

　　一、政策扩张与政策收缩：阐释及情景描述

　　不同国家采取不同的政策扩张和收缩措施，其方式方法依现实情况而定。

　　政府在不同情境下根据现有信息政策扩张或收缩，以便动态的应对发展趋势。界定政策扩张和政策收缩的概念，据汉典网解释，扩张释义为“势力、范围等的扩大”；收缩释义为“缩聚，由大变小；或紧缩，由分散变为集中”。政策扩张是政府在信息论证可行基础上，对当前政策应用地域或范围等方面予以拓展的行为。政策扩张要应对不同意见的政策“挑战每项政策的假设”，[2]不断调适平衡以适应发展需要，而非规避甚至抗争观点相左的政策。政策收缩是政府在对当前政策效果充分评估基础上，对政策的应用范畴及地域予以缩减的措施。政策收缩是基于现实境况采取的行政行为，是对政策基本执行完毕、政策难以执行等境况的回应。无论政策扩张或政策收缩，都是政府根据现实情境做出的抉择，但在法治环境缺位、政府间关系缺乏行为规范的情境下，政策冲突屡有发生。加之政绩观和行政目标并不一致，各自为政与以邻为壑的现象并不鲜见，譬如江西彭泽建核电站而并未征求安徽方面意见，引发“望江县以政府公文形式请求叫停核电站建设”[3]，这是江西的政策扩张与安徽的利益发生冲突，并未从总体层面平衡各方利益而并不妥当，可见政策扩张和政策收缩程序规范的必要性。

　　美国政府间的政策扩张和政策收缩较为有序。其立法、司法、行政之间有严格的界限，政策制定和执行在法治框架内进行，“联邦与州之间关于边界设定、主体性区分、国家与州之间的整合被法院重新界定”[4]。参众两院可限制总统权力，形成对行政权力的制约；联邦最高法院通过解释宪法等形式获得司法权，立法、司法、行政三者形成制衡关系。行政系统内部亦然，中央与地方间的关系明晰，各自政策制定和执行界限明确，较少发生政策冲突。以公共住房建设举例，“1933-1937年间联邦政府兴建公共住房，向穷人提供工作和廉价住房；1937年通过的《住房法》规定联邦政府承担建设责任，住房管理权则由地方政府负责。”[5]美国法律限定联邦政府建设房屋而地方政府管理，至少在一定程度上规范了政府的职能，政府间矛盾则更多通过法院予以协调。法律规范明晰了中央政府及地方政府的行为，多元政府各司其职，但关系并非一成不变。从联邦与州之间关系来说，联邦宪法框架下的州与联邦关系较为恒定；地方政府与州之间关系，则通过自治宪章等予以界定，经历了由从属到独立的转变。即便如此，美国地方政府的政策扩张依然引起纠纷，譬如地方政府为地方私利而将房子租给素质较高的中产阶层，这违背了住房救济的初衷。再如一些州将罪犯放逐到其他州，形成“负外部效应”，结果“没有人对美国的州际关系感到满意”[6]。

　　日本政府间是伙伴关系，政策扩张或收缩有章可循。日本政府间关系有自治法规范，中央政府更多通过财政权对地方政策予以影响。从日本历史来讲，明治维新以后中央政府呈现政策扩张趋势，在二战后则受美国体制影响而不断扩大地方政府权限，通过修订地方自治法“开辟了国家和自治体、都道府县和市镇村之间发生纠纷时可通过诉讼来解决的途径”[7]，中央与地方政府关系建构成伙伴关系。由此可见，日本作为单一制国家也在不断尊重地方政府权限，多个政府制定政策时更多通过协商方式来解决，中央政府对地方政府施加影响的途径较为灵活，由政策扩张引发冲突的几率较小，一旦发生冲突也有地方自治法等法律予以协调。日本还有全国知事会、全国都道府县议会议长会等机构协调政府间关系，在平等协商的氛围中建构稳定的伙伴型关系，在政策制定与执行中明确定位、职责明确，形成良性循环与均衡态势。

　　中国政府间关系缺乏法律规范，政策扩张和收缩缺乏明确秩序约束。“秩序是在社会内部建立的平衡，应为秩序的形成和自我更新创造条件。”[8]实际上，政策扩张和政策收缩经常游走于羁束与放任的边缘，政令不出中南海的例子也就不奇怪。政令原本就应考虑利益均衡问题，在任务下达而不配给资源的情况下，政策自然难以执行。譬如建设部等几部委联合几次下发房地产政策却收效甚微，国务院要求地方政府建设限价房、廉租房等，却存在开工率不足的问题，地方政府参与积极性不高，这是缺乏秩序约束的体现，地方政府普遍进行政策扩张，将房地产作为主要税源，有竭泽而渔之嫌。与此形成鲜明对照的是，英国在住房政策上则秩序井然，其制定《1890年住房法案》、《1919年住房和市镇计划法案》规范政府行为，“1919年到1939年间，地方政府建设113万套住宅，占当时新建住宅总数的28%。”[9]在法律规范下，地方政府很难将房地产作为发财致富的途径，选民也不容许地方政府胡作非为。中国缺乏法治环境及政策规范，把责任推给地方或社会并不能解决问题，而容易陷入高层三令五申在地方却难以奏效的窘境。要保障政策顺畅执行，我国当务之急在于规范政策制定和执行程序，确定各级政府尤其是地方政府的主体性地位，否则无论政策扩张还是政策收缩，都容易处于杂乱无章的境地。从主政一方的地方政府与职能涵盖全国的中央部委而言，政策制定与执行应在商榷与妥协中进行，若无法律条文约束或契约精神规范，政策扩张极易导致政策冲突。

　　二、政策制定主体间博弈：此消彼长

　　政府间政策博弈是动态模型，呈现多方扩张、多方收缩及扩张收缩共存态势。

政策扩张或收缩都是政府在特定情境下的抉择，实际上多个政策制定主体之间存在博弈过程。资源总是有限的，得先机者可在政绩等方面取得更多成效，多个政府都力求实现自身行政目标和本体价值观，在此种情况下，政策扩张难免会产生冲突，政策收缩留下的空白地带则会被占领或遗弃。在政策扩张和政策收缩在博弈过程中，会存在此消彼长现象。2012年2月4日《经济学人》刊文“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”[10]。这关涉分税制问题，地方政府责任多而税源匮乏，实则关系到地方政府与中央的利益博弈问题。在有效的法治环境和得力疏导下，政策冲突会由大化小进而消失，反之政策冲突则会愈演愈烈。在法治环境有待健全的国家，政策制定主体间博弈往往呈现丛林法则毫无章法的竞争冲突，这并不符合社会对政府的期待，政府的使命是服务民众，