摘要： 本文初步探讨了政府支持和管理科学技术事业的公共和社会服务职能，以美国科学基金会为案例深入探讨了政府支持和管理科学技术的主要载体——国家科学基金的公共和社会服务职能，并对中国国家自然科学基金委员会公共和社会服务职能的发展提出若干建议。
　　 关键词：政府管理创新 公共和社会服务职能 美国国家科学基金会 国家自然科学基金委员会

　　 Abstract:The paper discuss the public and social service function of national science foundation—the major agent of government，and make some suggestions about the development of ublic and social service function of NSFC.
　　 Key Words: Government Management Innovation， public and social service function，NSF，NFSC，

党的十六届四中全会提出构建社会主义“和谐社会”的伟大构想，成为党和国家的一个政治纲领，社会发展的一个根本目标。作为坚持“执政为民”理念的政府，把管理创新作为实现和谐社会的重要保证。2006年9月4日，温家宝总理在加强政府自身建设、推进政府管理创新的电视电话会议上的讲话中，重申要全面履行政府职能，强调政府要在更好地履行经济调节和市场监管职能的同时，切实加强社会管理和公共服务职能，为全体人民提供更多更好的公共服务。［1］
新时期政府管理创新与职能的转变为我们深入思考政府管理科学技术的职能提供了新的视野和思路。本文对政府管理科学技术的公共和社会服务职能的依据和内容做一初步探讨，并深入探讨政府支持科学的重要载体——国家科学基金的公共和社会服务职能。

一、政府支持和管理科学技术事业的公共和社会服务职能
１．政府支持科学发展不仅要根据市场失效原理　而且要依据公共失效原理
近几十年的历史发展表明，科学技术对于国家的经济和社会发展、国防事业、环境保护以及提高人民的质量等都起十分重要的作用。作为国家管理者和公共利益维护者的政府自然有责任支持和管理科学技术事业的发展。几十年来，学术界对政府支持科学发展的理论依据做了许多的探讨，其中被普遍接受的是市场失效（Market failure）原理：政府对科学技术的干预只有在市场不能充分促进私营企业进行投资时才有效的。市场失效原理是基于科学技术的公共物品性质，最初被用于论证支持基础研究，[2]后来被推广到更广泛的领域（如通用技术、农业研究和小企业创新等）。
市场失效原理对于判断科技投资领域、采取什么样的政策工具及效果评价都提供了坚实的基础。但是，它是以科学技术对经济增长的贡献为背景的，即从市场的角度来考虑资源分配，而对于科学技术对社会发展、对公民生活质量等方面的影响涉及不足，因此对于思考政府支持科学技术发展的根据是不充分的。因为，解决了市场失效问题并不一定会带来公共利益，使社会大多数人受益。其中最著名的就是艾滋病药物例子，政府的最初介入，解决了市场失效问题，带动了私营企业的投资，开发出比较有效的药物，并且取得相当的利润，但大多数艾滋病患者并没能从中获益。Bozeman和Sarewitz指出，政府对科学的投入不仅要面向市场失效，还要面向公共失效（Public failure）。所谓公共失效是指市场和公共部门都未能为实现核心的公共价值提供物品或服务，公共价值是指公民的权利、伦理标准、社会的支持等维系社会发展和人民生活的一组价值。Bozeman和Sarewitz列举了美国科技政策实施中存在的公共失效，包括公共价值的表达受到压抑、该政府垄断的事项没有去垄断、提供者稀缺、短期目光、对资源的不可替代性重视不够，只有益于部分人而不是全体公众的“利益窖藏”（benefit hording）等。［3］公共失效现象表明，政府支持科学技术发展，不仅要解决市场失效，而且要解决公共失效。
２．政府支持和管理科学技术发展的公共和社会服务职能
尽管关于科技政策的公共失效原理还不像市场失效原理那么成熟，但对我们思考科学发展与公共利益之间的关系提供了新的视角。政府支持和管理科学发展不仅要考虑投入多少，而且要考虑投入到什么领域、为谁投入。政府的科技投入目的不仅要促进经济发展，而且要为人民服务：第一，更关注公共和民生领域（人民的需要和需求、资源环境等），面向全体科技工作者；第二，加强科研基础设施建设，并把研究成果保持在公共领域，增强科研基础设施和研究成果的共享性；第三，利用现代科学研究的成果和手段提高各个层次人才培养的水平和素质；第四，使公众介入科学研究，使更多的民众享受现代科学的好处，提高公众的科学素养。我们把政府从以上几个方面支持科学技术的发展定义为政府支持和管理科学技术发展的公共和社会服务职能。

二、国家科学基金是政府支持科学的公共和社会服务职能的重要体现
“二战”以后，发达国家开始建立以科学基金制为基本运行机制的科学研究资助机构，使用政府和公共资金支持基础研究、科学教育和人才培养，如美国的国家科学基金会(NSF)、德国研究联合会(DFG)、日本学术振兴会（JSPS）、澳大利亚研究理事会（ARC）等。
科学基金制的特征可以归为几点：①支持科学全面、协调的发展；②坚持自由探索，以科学家的首创精神为主；③通过同行评议评估科学项目的价值，作为分配资源的依据。
与政府部门支持的科学研究局限于实现部门的职能任务不同（如美国的国防部、农业部等），各国科学基金机构支持几乎包含所有自然科学的各个学科，有些国家的科学基金机构还包括社会科学的主要学科，例如，NSF资助的学科包括数学、物质科学、生物科学、地球科学、计算机与信息科学、工程科学、社会、行为科学与经济学，而JSPS、DFG、ARC等机构的资助范围覆盖了自然科学（含理、工、农、医）、社会科学和人文学科的所有学科。科学基金以支持科学家的自由探索研究为主，符合基础研究的探索性，尊重和激励科学家的创造性。同行评议是指所资助研究工作是由该领域的科学家或邻近领域的科学家以项目的科学价值为标准决定的。
科学基金作为政府履行科学发展职能的载体，以支持创新思想和优秀人才为宗旨，并通过严格的同行评议程序保证研究的质量，充分体现了政府支持科学发展的公共性、服务性和以人为本的性质：
第一，科学基金充分体现了对科学研究支持的“公共性”。科学基金是最公开的支持基础研究的制度，面向全国范围公开申请，没有自己的研究机构；科学基金制是最公平的支持基础研究的制度，它依靠专家群体进行民主管理，把公平竞争机制引入基础研究，积极鼓励创新，打破了部门和地区限制与干预，最大限度地扩大了优选项目和发现人才的范围，使科学资源得到最好的配置。
第二，科学基金能够实现研究与教育的有效结合，把科学发现的新思想广泛地应用到所有层次的教育中并扩散到社会，充分体现了科学基金的社会服务功能。
第三，促进合作。与地方政府、企业、社会团体以及国际组织建立不同类型的广泛的联系，开展积极的合作。
三、美国国家科学基金会（NSF）的社会和公共服务职能
世界各国科学基金组织的情况不同，但都表现出管理科学事业发展的公共性和社会性职能。我们以NSF为典型案例，对其公共和社会服务职能做一分析。
１．NSF的社会和公共服务目标
NSF自1950年成立起，就把为社会和公共服务作为其一个主要目标。在其后发展中，这一目标得到不断的重申［4］［5］，包括以下几个方面：
——支持全国竞争性的基础研究；
——开展各层次的教育项目，提高美国公民的科学素养；
——设立研究生奖学金，培养后备科学人才；
——建造支持科学研究的仪器与设施；
——开展科学服务；
——推动国内外科学信息交流；支持科学方法发展及其社会应用；增强研究和教育中的创新；开展增强妇女、少数民族和其他特殊团体参与科学技术活动的行动计划。
2．工作原则
（１） 发挥政府职能的作用　虽然NSF的预算只占联邦政府研究和发展经费的4％，但是，它的资助发挥了催化剂的作用：NSF集中资助学术研究机构，学术研究机构中25％以上的基础研究工作是由NSF资助的。这一资助重点使NSF和学术机构间建立了长期的、互相促进的协作关系。
（２）评议准则体现公开性和和社会服务性 NSF的评议标准除了要考虑项目申请的学术价值（intellectual merit），还要考虑项目申请产生的广泛影响，包括是否有利于相关的教学、培训和学生的学习，是否有利于“弱势群体”（女性、少数族裔、残疾人、偏远地区等）的参与，在多大程度上有利于研究和教育基础设施（如设备、仪器、网络和协作关系等）的发展，其结果是否能够得到广泛的传播并提高人们对科学和技术的理解能力，该项目对全社会有何益处等。[6]
３.NSF的公共和社会服务的领域
除了支持基础研究这一公共物品，NSF的公共和社会服务领域很广，主要包括：教育、人才培养、科学普及，研究基础设施，知识转移和科学技术合作等，下面就前两部分做一介绍。
(1)教育和人才培养 NSF自成立起，一直把培养国家科学技术的优秀人才当作一个重要的目标，把很大一部分经费通过多种形式用于支持从学龄前儿童一直到专业发展的各级教育与培训项目，促进公众对科学、数学、工程和技术的了解。
第一，培训科学和工程学劳动力。NSF在帮助教育机构为所有层次上的学生提供高质量的科学和数学教育起着重要的作用，并帮助提高国家中小学教师的水平，鼓励和支持年轻人从事高水平的科学技术职业。方式是通过课程改革、培养教师员工、为学生提供研究经验等。从1954年开始，NSF就开始资助培训中学教师计划，1955年开始设立中学课程改进计划。［7］
第二，通过科学研究培养高级人才。对科学家和工程师等高级人才培养主要是通过研究计划的组成部分和专项人才培养计划来进行的。而且，NSF把对科学家和工程师培训中的经验灵活地推广，来培养适应面更广的高级人才。从成立伊始，NSF就开始设立研究生助学金计划，后来又陆续增加了博士后助学金计划。在整个NSF的资助中，对研究人员和学生的资助占很大比例。