3、行政立法权的多重性导致规范性文件对公民义务设置的权限不清、规范性文件相互冲突。我国是单一制的大国，情况异常复杂。在此情况下建立起来的法律体系和立法体制层级过多。在宪法下面有法律，法律下面有行政法规，行政法规下面有地方性法规，在同级地方性下面还有政府规章。至于制定的主体也一样是层次很多，根据立法法规定，全国人大及其常委会有权制定法律；国务院各部门有权制定规章；省、自治区、直辖市及较大市的人大及其常委会有权制定地方法规，其政府有权制定政府规章［10］。国务院、省政府、地级市、县、乡人民政府，每一级政府都是执法机构，从中央到地方各级政府及其所属部门都有权以本机关、本部门红头文件的形式制定规范性文件。由于规范性文件的制定主体及层级过多，难免造成法规、规章对公民的权限设置不清。从目前已出台的规范性文件情况来看，规范性文件大多以设置公民的义务为主，而对公民的权利设置的过为原则，甚至没有设置。如某县2003年根据省政府的城市市容环境卫生管理办法，出台了一份城市市容环境卫生实施细则。这份细则中详细的规定的市民违反实施细则禁止性条款将给予何种处罚，但对于市民的权利未做任何的规定，甚至是救济的途径都没有提及。设置、规定行为规则和义务是法律规范的基本内容，这是无庸置疑的，但不同的规范性文件的设定权限必须明确界定并严格控制，从法律保留和法律优先的基本原则出发，公民、法人的基本权利和义务应当由法律规定或限制，即使是一般性义务设置也应当由较高效力等级的法律规范作出规定，但目前实际情况是，除行政处罚、行政许可的设定有明确的法律规定外，其他的行政权如行政征收、强制措施等设置权限不清。由于任何规范性文件都是下级行政机关行政执法的依据，因此，在上述体制和法制背景下，导致行政权的过多、过滥，行政相对人不堪重负，行政管理的目标迷失。

　　（二）、完善抽象行政行为审查制度对促进社会发展的重大意义。在我国现行体制中，无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥控制行政权的作用。尤其是伴随着抽象行政行为的增多，违法实施抽象行政行为的问题也日趋严重。有权力就要有监督，其内涵要求行政机关依法行政，政府的一切活动均应置于法律框架之中，放于法律有效监督之下。由于政府的科学管理是推动社会发展和文明进步的重要因素，因此，抽象行政行为的合法、科学在社会发展中具有战略性地位，其本身效力及于的范围及产生的影响更决定了对他实施有效的监督更为突出和必要。

　　1、建立健全抽象行政行为审查制度是提高行政效能的重要手段。抽象行政行为的违法与具体行政行为的违法都是行政行为违法的形式，所不同的是抽象行政行为的违法比起具体行政行为的违法对社会更具危害性。具体行政行为的实施对象是行政相对人，它的违法只产生一个具体的行为后果，所造成的社会危害是单一的，即便违法也可通过相应的救济途径来减少行政机关对行政相对人的损害，危害性较小。而抽象行政行为针对的是不特定的对象，具有普遍的约束力，可以反复适用，且适用的层次较多、范围较广。抽象行政行为一旦违法将造成多个具体行政行为的违法，会给众多的行政相对人造成损害，因此，抽象行政行为的违法比具体行政行为的违法更具破坏力和社会危害性。行政管理本应在于维护法律秩序和保护公共利益，保障经济和社会的健康发展，从而达到为人民服务的目的。抽象行政行为违法和不当可能产生不良的法律后果，行政管理的目的也当然落空，同时也可能导致人们丧失对公共权利的基本信任和依赖，也势必导致行政效能的低下。因此，通过健全的审查和监督体制规范、制约抽象行政行为的制定，对于行政效能的提高具有重要意义。

　　2、建立健全抽象行政行为审查制度是权利救济的必然要求。权力本身是双刃之剑，即能造福于民也能祸国殃民。因此，法律应当为权利的保障提供正当程序。权利和救济相辅相成，没有救济权利就得不到保障。行政机关在实施具体行政行为时给公民、法人或其他组织造成损害，相对人可通过行政复议、行政诉讼或提起国家赔偿等救济途径减少损害。而抽象行政行为其适用的对象是非特定的，适用范围广、具有重复适用性，一旦给相对人造成损害，那么损害的范围、程度较之具体行政行为所造成的损害要大得多。抽象行政行为的救济途径理应比具体行政行为的救济途径要多，如果针对抽象行政行为对相对人造成损害的救济途径不健全、不完善，在行政相对人的权利受到抽象行政行为损害时，受害人则投诉无门，他们即使找到具有监督职能的机关，由于缺乏审查、监督抽象行政行为的法定程序，往往问题很难得到处理。在权利无法通过正当程序救济的情况下，权利人有的依靠非正常的手段来维护自己的权利和尊严，这样则进一步扩大了社会危害程度［11］。

　　3、建立健全抽象行政行为审查制度是WTO规则的要求。在经过多年的努力，我国终于加入了世贸组织，这将为我国加快经济与社会发展提供了巨大的动力。WTO要求我们对抽象行政行为设立有效的救济制度，WTO的法治原则对行政救济的要求是：一是建立一个独立于主管行政机关的救济机构。二是赋予受各种行政行为影响的当事人申请行政救济的权利。三是建立一套客观、公正的行政救济程序。而从我国目前对抽象行政行为的监督现状来看，显然没有达到这种要求。加入WTO，是中国奋斗了15年来之不易的成果。成为世贸组织的一员，意味着要忠实WTO协定和协议所确定的成员国义务。而建立对抽象行政行为的抽象行政行为的审查机制正是适应这一要求的有效之举。

　　4、建立健全抽象行政行为的审查制度实则是行政法治建设的基本要求，违法和不当的抽象行政行为是缺乏了正义和信用的。行政法治化首先要求政府必须严格依法办事，违法和不当的抽象行政行为大量存在的结果是法律秩序恰恰被立法者破坏了。在这些政府行为的影响下，政府行为就失去了正确的导向性和感召力，人们的法律意识难以形成，行政法治也就丧失了基础。

　　三、建构抽象行政行为审查制度的可行性和初步设想。

　　（一）合理建构各项审查制度。经济和社会的发展对行政法治化的要求越来越高。在不动摇我国宪政基础的前提下，建立健全抽象行政行为的各项审查制度不但必要，而且可行。

1、完善行政复议审查制度。行政复议作为一种行政上的救济制度，他有自己存在的价值，能够弥补司法救济的不足。然而我国的《行政复议法》中对抽象行政行为的复议条件和范围做出了限制，从而把对抽象行政行为的监督局限于行政机关本身的认知程度上，依靠自我反省和自我批评。这种缺少外部监督而仅依靠内部约束的监督制约机制是不可能达到有效监督效果的。现实中的这套监督体制不仅不利于问题的解决，相反将本应可以解决的问题引入恶性循环，最终损害相对人的合法权益。将抽象行政行为纳入到行政复议中，是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式，美国、韩国、日本等国家都有此规定。将全部抽象行政行为纳入行政复议范围，有助于克服和解决目前抽象行政行为审查机制的弊端。相对人应具有对其全部的申请复议权，或者建立起一种可直接对抽象行政行为提起复议的复议方式，以此来完善抽象行政行为的行政复议审查机制。具体而言，行政复议应作如下完善：（1）、确定只要可能受抽象行政行为影响的公民法人均可以单独就抽象行政行为申