然而，“为人民服务”是一种典型的政治话语，而非一个法学上的规范性用语。[17]首先，人民这个概念本身就具有高度政治性。在我国宪法文本中，与人民相对应的概念是敌人，即敌视与破坏社会主义制度的人。将一个国家的所有人以某种标准一分为二，这便不可避免地与立宪主义之间存在着紧张关系。立宪主义宪法规范的基本权利的享有主体是普遍意义上 “人”，是具有独立人格、自律的、有能力为自己的行为承担责任的“可辨识”的个体。[18]即便是将“人民”的概念放入整个宪法秩序内进行体系化解释以限缩其政治性意涵，[19]也很难说明所谓“服务”是何含义，因为它可以容受不同的、存在着重大分歧的世界观和价值立场。总之，将国家目的归结为“为人民服务”，势必会引起学界的诸多诟病。对于宪法学者来说，建构更为合理的国家目的是实现宪法体系化、甚至整个法秩序的体系化所必须承担的一种责任。许章润教授将这一责任放在更为宏大的背景下予以体认：“提炼和形成刚健、深刻而博大的国家目的不仅是中国文明复兴的前提，同时为中国走向世界性大国所必须完成的建构。凡此亦必将表见于自己的法制，而且一定要完型为自己的法制。”[20]

　　问题在于，究竟有没有一种体现人类理性的超越意识形态的国家目的？一般而言，虽然中西方在文化上存在着诸多差异，但是从实定法上看，现代各国法秩序以人为最终的关怀这一点上并没有什么不同。但是在我国，拒斥西方以人权保障与权力分立为基本原理的自由宪政模式而主张走出一条独具中国特色的民主宪政之路的声音从未断绝。[21]即便是这条路径也被某学者斥责为对共产党的合法性、人民民主专政的国家制度以及社会主义构成挑战。[22]于此，需要深思的是：社会主义中国与资本主义西方在实施宪政方面的根本分歧究竟在哪里？中西方法秩序的分歧不在于——以实现人的价值为最终的关怀——这个国家目的，而在于如何实现这个目的的方式或手段。倘若将手段与方式予以无限夸大，便会陷入只见树木不见森林的幻境。经验表明，保障公民基本权利乃是近代立宪主义宪法以降无论各种性质的国家之所以存在的目的。社会主义国家所应该做到的就是比资本主义国家更有效的实现这个目的。当然，必须注意到，个人在社会中的存在一定是一个连带性的共荣性的存在，因此不能仅仅将公权力视为侵害公民权利的主体，还应该看到它也是保障公民权利、维护公共利益以及实现社会公正的主体。而我国宪法序言中的国家根本任务规定正是对国家权力应当达成的国家整体性利益的正确表达，其与西方宪法中的福利国家以及社会国家理念不谋而合。正如许章润教授所指出的：“当今之世，大凡经济发达、国运昌隆的法治国家，莫不以公民福祉和国家利益作为法律的根本宗旨，而彰显对于惬意生生活的安排能力。也正因如此，公民才会通过法律信仰的方式向国家奉献出自己的政治忠诚……国家尊重人权与个人自由，公共权力以促进公民权利为指针，以保障公民权利的实现作为自己的天职，是现代国家的道义性所在，也是现代法制的宗旨所在。”[23]

　　综上所述，中西方宪法虽然有意识形态之别，但是以尊重与保障人权作为国家目的则是它们的共同属性，当属无疑。 [24]社会主义的意识形态只有放在国家根本任务的规范结构里才能予以正确地把握，而以整体利益为指向的国家根本任务也只有以国家目的为指针，放能正确地发挥其在宪法内应有的规范作用。

　　四、国家根本任务与公共利益

　　众所周知，公共利益是法律体系中最难以界定且最聚讼纷纭的概念之一。在英美法系中，公共利益也称之为公共政策，“一般而言，它是指被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益（general public interest）与社会福祉（good of community）纳入考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力……公共政策原则可以对当事人的契约自由或私人交易进行限制”。[25]从比较法的角度看，典型的资本主义国家，如美国、德国、日本等国宪法只在实定法中为数不多的条款中提及公共利益问题，而且往往是以基本权利条款的但书形式出现的，也就是说，公共利益是以基本权利的界限或公权力限制基本权利的理由的形式而出现的。这些国家的宪法虽然没有正面直接地规定国家公权力实现公共利益的范围，但是其关于国家任务的规定是分散在统治机构规范之中的，各公权力机关在实现公共利益方面负有广泛的责任。其关于公共利益的规定是在具体化保障基本权利与权力制约的宪政基本原理中体现出来的。相比之下，韩国、印度与俄罗斯等国宪法既以基本权利的界限形式表现公共利益，又以为数众多的条款比较集中地且正面地规定国家欲以实现的公共利益的内容。我国台湾地区的宪法也采取这种模式规定公共利益。据陈新民教授考证，此种模式肇端于德国魏玛宪法。该宪法在第二编《德国人民之基本权利及基本义务》中规定了大量的国家任务条款，显示国家在实现公共利益方面极其广泛的责任。[26]另外，与古巴比较近似的社会主义国家宪法与以上两类宪法又有所不同，其侧重于从正面直接规定公共利益的内容。虽然其公共利益条款也强调与基本权利的关联性，但是其内涵总是浸蕴着挥之不去的意识形态特征。

　　国家公权力存在的主要任务之一就是为实现公共利益，这种看法符合现代宪法对公共利益的认定。韩大元教授曾敏锐地指出：“从解释学的角度看，宪法文本中‘国家’地位的实证分析是非常重要的问题……我国宪法文本中国家有不同的表现形式与功能。在‘国家为了公共利益的需要——’条款中出现的‘国家’并不是抽象意义上的存在体，它首先指的是国家机关，特别是指政府的功能”。[27]建国以来，我国四部宪法均对公共利益作出规定，其中直接以“公共利益”或极为近似的词语表述的条款为数并不算多，以下以表格形式列举如下： [28]

　　表2：我国建国以来的四部宪法关于公共利益的规定

四部宪法 关于公共利益的规定 1954年宪法 第十条第三款“国家禁止资本家的危害公共利益、扰乱社会经济秩序、破坏国家经济计划的一切非法行为。”第十三条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”第十四条“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益。”第一百条“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”第一百零一条“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯。爱护和保卫公共财产是每一个公民的义务。” 1975年宪法 第八条“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。” 1978年宪法 第八条“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保障社会主义全民所有制经济和社会主义劳动群众集体所有制经济的巩固和发展。国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。”第五十七条“公民必须爱护和保卫公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德，保守国家机密。” 1982年宪法 第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行