四部宪法 关于公共利益的规定 1954年宪法 第十条第三款“国家禁止资本家的危害公共利益、扰乱社会经济秩序、破坏国家经济计划的一切非法行为。”第十三条“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”第十四条“国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益。”第一百条“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”第一百零一条“中华人民共和国的公共财产神圣不可侵犯。爱护和保卫公共财产是每一个公民的义务。” 1975年宪法 第八条“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保证社会主义经济的巩固和发展，禁止任何人利用任何手段，破坏社会主义经济和公共利益。” 1978年宪法 第八条“社会主义的公共财产不可侵犯。国家保障社会主义全民所有制经济和社会主义劳动群众集体所有制经济的巩固和发展。国家禁止任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财产，危害公共利益。”第五十七条“公民必须爱护和保卫公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德，保守国家机密。” 1982年宪法 第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第四十条“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”第五十一条“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”

从以上表格可以看出，我国前三部宪法关于公共利益的规定，在规范内涵与规范目的上具有高度的一致性，即它们均将社会主义的公共财产确认为最为重要的公共利益，国家禁止任何人以任何手段破坏公共财产。很显然，在把公共财产作为维系社会主义性质国家之存在的基础性要件的意识形态话语背景下，作为公共利益的公共财产，在宪法内的价值序列上具有超越性的地位。于此，公共利益不是作为基本权利的界限形式而出现，而是以刚性条款形式要求其他利益诉求必须服从之。与之形成鲜明对比的是，我国1982年宪法则与近代以来立宪主义宪法比较接近，其关于公共利益的规定主要是作为限制土地使用权、私人财产权以及通信自由等基本权利的但书形式而出现的，它反映了在全球化背景下我国与国际接轨的意愿，同时更是体现了人权保障之宪政理念在现行宪法中主导性地位的确立。

　　但是，82年宪法的转型是有限度的，它仍然保留着以大量条款比较集中地从正面规定公共利益的特点。这是我国实定宪法与典型的资本主义国家宪法之间存在的重要区别之一。资本主义国家宪法是对固有意义上的宪法进行扬弃而形成的新型宪法， [29]它是在17、18世纪市民革命的推动下以及加诸洛克、卢梭、孟德斯鸠等思想家的影响下而诞生的以保障公民自由权并限制统治权力为根本内容的近代宪法，即立宪主义意义上的宪法。诸如美国、法国、德国及日本等国宪法即是这类宪法的典型代表，这些国家的宪法的规范体系大多均由统治机构规范和宪法权利规范这个两个主体部分构成。 [30]

　　就西方典型宪政国家的宪法而言，上述关于宪法之规范结构的论述（即两分法）至少从文本上看是成立的。然而，我国宪法（包括与我国相类似的社会主义国家宪法）在规范构成上有其特殊性。我国宪法文本除了统治机构规范和宪法权利规范之外，篇章结构上还存在着数量颇为可观的且在性质上较为独立的第三种类型的规范，即宪法第一章《总纲》包含的众多规范，能否按照西方国家的宪法样式将这种类型的规范划归到统治机构规范或者宪法权利规范之中呢？如前所述，在宪法这种以法的形式表达的国家欲以实现的各种价值的综合体中，既有立宪主义意义上的公民的基本权利，又有一般意义上的公共利益或公共福利。很显然，宪法总纲中的这些规范是直接涉及内容极为广泛的公共利益问题的。 [31]它们虽然与基本权利规范与统治机构规范之间存在意义脉络上的紧密关联，但将之归入前两种规范类型，确实极为困难。对我国宪法文本进行体系化思考，必然会发现，宪法序言中所表述的国家根本任务在内涵上与宪法总纲诸规范之间存在着一般与特殊之间的关系，可以将整个宪法总纲视为是对国家根本任务在宪法内的具体诠释。由是观之，宪法序言所表述的国家根本任务在性质上可谓是最高层次的公共利益条款。

　　当然，上述关于国家根本任务与宪法总纲之间是一般与特别的关系以及国家根本任务是最高层次的公共利益条款之断言，只是一种整体上的概括性判断。倘若细致分析起来，内中的对应性与逻辑性未必十分地工整和周延。以下逐次进行分析。

　　（1）《总纲》第一条“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”是我国学界公认的国体条款，它极为鲜明地凸显了宪法的政治性意涵。这是我国宪法与西方资本主义国家宪法最为突出的区别之一。该条款是对宪法序言第六自然段所陈述的政治性事实——“生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政，得到巩固和发展”——在宪法上的确认，同时，该条款也是宪法序言第七自然段在国家根本任务中所表述的“坚持人民民主专政”之规范性要求以及第八自然段所表述的“阶级斗争条款”的明晰化与具体化。于此可见，国家根本任务与总纲之间的脉络关联十分清晰，有疑问的是，国体条款表达的是公共利益吗？若依纽曼所确立的判断公共利益的标准—— 即开放性，任何人均可接近和利用，也即不封闭也不是为某个人或特权阶层所保留——作出判断， [32]那么该条款只能是具有意识形态特征的政治性条款。但是正如前文所述，我国的国家根本任务条款具有复杂的内部构成，意识形态是其特有的组成部分。

　　（2）《总纲》第二条（政体条款）以及第三条（民主集中制原则）乃是对我国统治机构之架构作出的原则性规定。内中蕴含着人民主权原则以及代议制原则。这是国家根本任务所确定的“发展社会主义民主”以及“建设民主的社会主义国家”之规范性诉求的具体化与规范化。以上这两条原则乃是立国的基本原则，它们是公共利益形成的出发点，德国著名学者黑伯乐（P·H?berle）将之视为国家任务之外的公共利益的内容。 [33]同理，《总纲》第五条所确立的法治国家原则乃是具有同样性质的条款，它是对国家根本任务所确定的“健全社会主义法制”以及“政治文明的社会主义国家”之要求的具体诠释。

（3）《总纲》第四条是规范民族关系的宪法条款。该条款是对宪法序言第十一自然段关于民族政策规定的具体化。我国是一个多民族的国家，由于历史原因，各民族在政治、经济和文化等方面发展很不平衡。无论是过去、现在还是将来，民族关系都是事关国家稳定与社会发展的重大问题。宪法上调整民族关系的规定关乎每个中国公民的利益，其在性质上属于公共利益条款，当属无疑。《总纲》第四条以