（3）《总纲》第四条是规范民族关系的宪法条款。该条款是对宪法序言第十一自然段关于民族政策规定的具体化。我国是一个多民族的国家，由于历史原因，各民族在政治、经济和文化等方面发展很不平衡。无论是过去、现在还是将来，民族关系都是事关国家稳定与社会发展的重大问题。宪法上调整民族关系的规定关乎每个中国公民的利益，其在性质上属于公共利益条款，当属无疑。《总纲》第四条以强制性规范具体落实民族团结与民族平等的民族政策，即“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，与宪法序言第十一自然段关于民族政策的规定中所使用的“大汉族主义”以及“地方民族主义”等政治性话语相比，其规范性程度有很大的提高。同时，该条还从制度上确保少数民族拥有平等发展的自治权，国家亦在宪法层次上承担“帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”的义务。

　　（4）《总纲》第六至十八条集中规定我国的经济秩序，其中包括各种经济成分——公有制经济（包括国家所有制经济以及集体所有制经济）、非公有制经济（包括个体经济与私营经济）以及外资经济——的宪法地位、自然资源的归属与利用、土地制度以及国家为保护公私财产所承担的义务等方面的内容。这十三个条款占整个《总纲》（共三十二条）的40%还有多，足见我国对经济与财产权秩序的重视。这些条款是对国家根本任务中规定的“发展社会主义市场经济， 实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明以及建设富强的社会主义国家”等内容的具体化与规范化。自《魏玛宪法》以来，世界上有许多国家宪法规定国家在发展本国经济方面承担的义务。这些条款亦可视为是从正面规定公共利益的条款。 [34]

　　（5）《总纲》第十九至二十六条规定了国家在发展教育、科技、医疗卫生与体育、文化、精神文明建设、计划生育以及环境保护等公共事业方面所负有的极其广泛的职责。可以将这些条款视为是对国家根本任务中规定的“推动精神文明发展，建设文明的社会主义国家”等内容的具体化与规范化，它们所涉及到的内容是世界各国公认的公共利益。不过，其中第二十三条关于知识分子的规定在这个规范群中显得有些突兀，这个条款反映了国家对知识分子的重视，其产生有特殊的历史背景，但在性质上很难称得上是公共利益条款，而且该条款与宪法第三十三条规定的平等原则之间亦存在不容忽视的紧张关系。

　　（6）《总纲》第二十七至三十二条所涉及到的内容则相对杂乱。其中第二十八条与二十九条分别是维护国内秩序的条款与保障国家安全的军事制度条款，它们属于典型的公共利益条款，宪法序言没有与之直接相对应的规定。当然，从二十九条的规范内涵看，也可以将之视为是对人民主权原则的具体化，因为该条不仅表明国家的武装力量属于人民，而且军队的存在也是为了保卫人民。该条以人民利益为指向固然值得赞许，倘若再置入与立宪主义相契合的军队国家化以及军人不干政等规范内涵，其公共利益品性将会更为完备。笔者认为，余下的四个条款放在《总纲》里不恰当，其中第二十七条关于国家机关与工作人员的规定调整到第三章的第一个条款（在第一节人民代表大会之前）比较合适；第三十一条并入第六十二条关于全国人民代表大会的职权规定中较为协调；第三十二条并入第三十三条或调整至三十三条之后则更符合宪法的体系性要求。

　　通过以上分析可见，关于国家根本任务条款与总纲之间关系的判断基本上是成立的。但是由于立宪者受多方面条件的限制，在总纲对国家根本任务之内容进行具体化中，无论是在逻辑上，还是在意义脉络上，都还存在着一些问题。这些问题的存在恰恰彰显法教义学工作的必要性与实践性。对于国家根本任务而言，更为重要的问题是，其在我国宪法上的法效力究竟如何？

　　五、国家根本任务的法效力

　　如前文所示，我国宪法在内容构成上包括公民基本权利、国家机构以及公共利益三个方面的规范。国家根本任务、宪法总纲以及相关基本权利的但书条款共同构成了具有内在关联性的公共利益规范群落。探究国家根本任务的法效力，就是考察其与国家权力以及公民基本权利之间的相互作用关系。

　　（一）国家根本任务与国家权力的关系

　　由宪法序言中的国家根本任务与宪法总纲中的诸条款共同组构的公共利益规范是我国宪法中基本权利规范与统治机构规范外相对独立的一部分，它表达了制宪者对国家未来状况的期待，它是国家发展的方向性指针，由宪法所规范的国家权力负有义务去实践这些重要的宪法决定。然而，这种“义务”究竟意味着什么，则需细致分析。

　　国家根本任务虽然是一个高度抽象的宪法规定，但是其中包含的价值诉求仍然是比较清楚的，这些规定的客观存在决定了负有履行义务的国家机关在这些问题上并不具有可以任意形成意志的空间。国家机关负有不得违反国家根本任务的义务，这在消极的意义上体现了国家根本任务的效力（拘束力）。但是，国家机关在消极意义上的不违反只是在比较微弱程度上实现其效力，因为国家根本任务在本质上是要求国家机关运用其职权采取积极行动予以贯彻的规定。因此，不同的国家机关因其职权性质的不同，在具体化国家根本任务时承担的义务有所不同。如前所述，在西方典型宪政国家的宪法里，公共利益主要是作为基本权利规范的限制性因素而出现的，一般没有像我国宪法这样在宪法中直接规定公共利益的内容。在这些国家，由哪一个国家机关来界定公共利益的内容便成为宪政实践中的一个重要问题。一般认为，立法机关是负有义务界定公共利益的最主要的机关。我国也不例外，作为我国最高权力机关与最高立法机关的全国人大及其常务委员会 [35]在具体化国家根本任务方面负有重大责任。虽然国家根本任务及总纲中的各条款只是为立法机关提供了方向性指针，没有对何时以及通过什么样的方式进行立法作出详细规定，但是，在近三十年的立法实践中，立法机关通过其积极作为，已经使国家根本任务的规范内涵得到比较充分的展开。以下表格展示最高立法机关在具体化国家根本任务方面的成果： [36]

　　表3：国家立法机关具体化国家根本任务的部分制度成果

国家根本任务 全国人民代表大会及其常务委员会的立法 宪法《总纲》第二十八条 《中国人民共和国刑法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订） 宪法《总纲》第十一条 《中华人民共和国中外合资经营企业法》1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议修正；《中华人民共和国外资企业法》（1986年4月12日中华人民共和国第六届全国人民代表大会第四次会议通过）；《中华人民共和国中外合作经营企业法》（1988年4月13日第七届全国人民代表大会第一次会议通过） 宪法序言第十一自然段、《总纲》第四条 《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过） 宪法《总纲》第九条 《中华人民共和国草原法》（1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）；《中华人民共和国矿产资源法》（1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过） 宪法《总纲》第十条 《中华人民共和国土地管理法》）（１９８６年６月２５日第六届全国人民代表大会常务委&#2